Przewodniczący Rady Europejskiej, czyli o postlizbońskiej formule przewodnictwa w Radzie Europejskiej

Nowy Przewodniczący UE. Foto: Włodarczyk; Wikimedia Commons

I. UWAGI WPROWADZAJĄCE

Traktat z Lizbony [dalej: traktat lizboński] wprowadził nową formułę przewodniczenia pracom Rady Europejskiej [dalej: RE], zastępując dotychczasową rotacyjną prezydencję krajową urzędem stałego przewodniczącego. To novum stanowiło jedną z najważniejszych implikacji ostatniego z europejskich traktatów rewizyjnych, a zarazem najbardziej kontrowersyjny aspekt reformy lizbońskiej.

Ukonstytuowanie w prawie pierwotnym kadencyjnego i wybieralnego przewodniczącego RE pociągnęło zróżnicowane następstwa, nie tylko odnoszące się do wzmocnienia pozycji Rady Europejskiej w unijnym systemie instytucjonalnym, ale daleko ingerujące w strukturalno-funkcjonalny otok europejskich procesów integracyjnych, z pierwszorzędnym znaczeniem dla nowego ładu organizacyjno-kompetencyjnego unijnej prezydencji.

Zinstytucjonalizowane przewodnictwo w RE zrestrukturyzowało organizację dotychczasowej prezydencji UE, nadając jej hybrydowy charakter. Postlizbońska prezydencja łączy bowiem nowy model stałego przewodnictwa — w RE oraz Radzie do spraw Zagranicznych — z formułą tradycyjnej krajowej prezydencji rotacyjnej, zachowanej w pozostałych składach Rady oraz jej grupach roboczych i komitetach. Zapewnieniu spójności tych dwu nurtów prezydencji służą przewidziane w traktatach obowiązki kooperacji ośrodków unijnego przewodnictwa, ustanawiające między przewodniczącym RE, przewodniczącym Komisji, Wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz rotacyjną prezydencją krajową swoisty mechanizm checks and balances.

Celem dalszych rozważań, skoncentrowanych na formalnoprawnych uwarunkowaniach nowego modelu przewodnictwa w RE, będzie próba normatywnego zdefiniowania instytucji przewodniczącego RE na podstawie analizy relewantnych regulacji prawnych, definiujących tryb jego wyboru, długość kadencji oraz zakres kompetencji. Punktem wyjścia będzie, warunkująca odpowiednie analityczne spojrzenie na ten urząd, jego geneza.

II. GENEZA URZĘDU STAŁEGO PRZEWODNICZĄCEGO RADY EUROPEJSKIEJ

Wyodrębnienie funkcji przewodniczącego RE, usankcjonowane przez traktat lizboński, było oryginalnym dorobkiem Konwentu Europejskiego, opracowującego tekst traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Podjęta w tym projekcie traktatu próba systemowej reformy UE miała stanowić odpowiedź na — artykułowaną głośno na początku XXI w. — niewydolność unijnej struktury organizacyjnej, której przyczyn upatrywano m.in. w nieefektywnym systemie unijnej prezydencji. Zarzut ten dotyczył zarówno UE jako całości, jak i mechanizmu przewodniczenia poszczególnym jej instytucjom, w tym stanowiącej polityczną podbudowę UE i pełniącej rolę inspiratora dokonujących się w jej łonie procesów decyzyjnych RE. Zmieniające się co pół roku przewodnictwo krajowe w RE, obciążone dodatkowo obowiązkami związanymi z równoległym sprawowaniem prezydencji w Radzie UE oraz przewodniczeniem licznym komitetom, grupom roboczym czy gremiom doradczym nie gwarantowało nieprzerwanego, spójnego i skoordynowanego z innymi elementami unijnej inżynierii instytucjonalnej funkcjonowania RE. Taki stan faktyczny rodził negatywne konsekwencje, przekładając się na brak efektywnego przywództwa w całej Unii Europejskiej. Bliska perspektywa akcesji 10 nowych państw członkowskich oraz gwałtowany spadek wiarygodności rotacyjnej prezydencji jako skutecznego narzędzia promocji i realizacji interesu UE pogarszała jedynie tę trudną sytuację. Reforma systemu przewodnictwa w UE, obejmująca zmianę mechanizmu przewodniczenia najważniejszej politycznej instytucji Unii, nie stanowiła więc celu per se, ale została ukierunkowana na przywrócenie zdolności operatywnej unikalnej unijnej strukturze integracyjnej w przededniu jej największego rozszerzenia.

Wypracowanie kompromisowego rozwiązania co do istoty i kształtu formuły przewodnictwa w RE, pomimo świadomości potrzeby zmian, nie było zadaniem łatwym. Tak jak idea skonstruowania nowego instytucjonalnego komponentu w postaci RE i jego implementacji do struktury organizacyjnej Wspólnot w latach 70. ubiegłego wieku, tak i koncepcja jej przewodnictwa dyskutowana na początku XXI w. powodowała różnice zdań przedstawicieli państw członkowskich zebranych w ramach Konwentu.

Analiza relewantnych postanowień traktatowych wyraźnie wskazuje, że do katalogu reform w traktacie lizbońskim, w niezmienionym kształcie przejmującego analogiczne postanowienia traktatu konstytucyjnego, wprowadzona została, krytykowana przez zwolenników metody unijnej, niemiecko-francuska wizja przewodnictwa w RE, choć należy podkreślić silną opozycję wobec tej koncepcji ze strony mniejszych państw członkowskich. Optując za pozostawieniem, przy przeprowadzeniu niezbędnych zmian, dotychczasowej praktyki rotacyjnej prezydencji w RE, niechętne były one wprowadzeniu zinstytucjonalizowanego i kadencyjnego przewodnictwa, obawiając się, że będzie ono stanowić — niepodlegające odpowiedniej kontroli państw członkowskich i w ten sposób podważające legitymację UE — narzędzie koncentracji władzy w rękach największych unijnych członków. Dostrzegano także istotne konsekwencje wprowadzenia w istniejący system organizacyjny Unii nowego poziomu przewodnictwa, nieuchronnie zaburzającego ugruntowany dotychczas podział władz przez wprowadzenie do systemu władzy nowego „aktora” i utrudniającego koordynację rozbudowanego w ten sposób procesu decyzyjnego. Enumeratywnie wymienione w art. 15 ust. 6 TUE kompetencje przewodniczącego RE, definiujące jego rolę w strukturach unijnych w sposób zbliżony do roli dotychczasowego rotacyjnego przewodnictwa i stanowiące ustępstwo na rzecz sceptycznie nastawionych wobec idei instytucjonalizacji przewodnictwa w RE państw członkowskich, były konieczne nie tylko do przeprowadzenia reformy systemu prezydencji w RE według koncepcji zaproponowanej przez duże państwa członkowskie, ale także dla względnego sukcesu całego dużego pakietu zmian negocjowanych w trakcie prac Konwentu Europejskiego.

III. WYBÓR I KADENCJA PRZEWODNICZĄCEGO RADY EUROPEJSKIEJ

Wyboru przewodniczącego RE dokonują jej członkowie decyzją podjętą większością kwalifikowaną. Doprecyzowaniu tej procedury, a jednocześnie ograniczeniu zakresu dyskrecji szefów państw lub rządów w jej trakcie, służy wyrażony w deklaracji nr 6 dołączonej do aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat lizboński, wymóg poszanowania geograficznej i demograficznej różnorodności Unii i państw członkowskich przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji. Poza tą stypulacją traktat nie formułuje innych wytycznych, które powinny być uwzględnione przy wyborze przewodniczącego RE, w szczególności wymagań, jakie powinni spełnić kandydaci na to stanowisko, oczekując jedynie od nich niesprawowania jednocześnie z pełnionym urzędem krajowej funkcji publicznej.

Nowy format przewodnictwa w RE, oddający procedurę wyboru jej przewodniczącego w ręce szefów państw lub rządów państw członkowskich, powoduje zwiększoną, w porównaniu do stanu poprzedniego, odpowiedzialność za podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia personalne. To na nich bowiem spoczywa ciężar wyboru takiego kandydata, który sprosta czekającym go obowiązkom, zapewniając właściwe funkcjonowanie RE, a jako sprawnie działający komponent hybrydalnego modelu unijnej prezydencji, zapewni skuteczność całej unijnej strukturze integracyjnej. W sytuacji, w której dokonany wybór determinować będzie funkcjonalność UE w perspektywie przynajmniej kilku lat, podstawowe jego kryterium powinny stanowić względy merytoryczne. Ocena wiarygodności politycznej i zdolności administracyjnych kandydata nie powinna być budowana na podstawie personalnych sympatii czy animozji, ale na jego doświadczeniu, kwalifikacjach. Kadencja przewodniczącego RE trwa dwa i pół roku, a jego mandat jest jednokrotnie odnawialny. Jest to istotna zmiana w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym przed reformą lizbońską, w którym to przewodnictwo tej instytucji powiązane było z prezydencją krajową, w związku z czym sprawowane w rotacyjnym 6miesięcznym systemie. W wyniku przeprowadzonej na mocy traktatu lizbońskiego „denacjonalizacji” prezydencji w RE, pełnienie zadań związanych z przewodniczeniem pracom tej instytucji przez reprezentanta państwa prezydencji ma obecnie charakter ekstraordynaryjny.

Instytucjonalizacja przewodnictwa w RE i wydłużenie czasu sprawowania tej funkcji powinno podnieść skuteczność działań stałego przewodniczącego Rady, oddając jednocześnie w ręce dysponentów owej procedury — unijnych przywódców — narzędzia kontroli działań podejmowanych przez osobę pełniącą ten urząd, włącznie z — niemożliwym do zastosowania w przypadku dotychczasowej formuły prezydencji krajowej — najbardziej dotkliwym w swym charakterze instrumentem, pozbawieniem przewodniczącego mandatu czy mniej radykalnej sankcji, acz równie istotnej, w postaci braku reelekcji.

IV. KOMPETENCJE PRZEWODNICZĄCEGO RADY EUROPEJSKIEJ

Kompetencje przewodniczącego RE zostały wąsko zarysowane w traktacie z Lizbony. Ich enumeratywne wyliczenie zawiera art. 15 ust. 6 TUE: przewodniczy RE, prowadzi jej prace, zapewnia, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych, przygotowanie i ciągłość jej prac, wspomaga osiąganie konsensu i spójności oraz przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego jej posiedzenia, a także zapewnia na swoim poziomie i w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Takie rozwiązanie prawne wskazuje na wyposażenie przewodniczącego RE w kompetencje o charakterze administracyjnym: przewodniczenia, stymulowania i promowania działań RE. Skupienie działalności przewodniczącego na sprawach związanych z zapewnieniem właściwego funkcjonowania RE, stanowiące wynik poszukiwania kompromisowego formatu prezydencji, wprowadza zrównoważony z innymi poziomami przewodnictwa w UE katalog zadań tego ośrodka. Próba zrekonstruowania na podstawie (szerzej przeanalizowane niżej) zadania przewodniczącego RE, jego głównych funkcji ujawnia bowiem wyraźną analogię z funkcjami przewodnictwa w innych organach unijnej struktury organizacyjnej, w tym w szczególności z funkcjami prezydencji zarówno krajowej, jak i grupowej Rady. Prowadzi to do wniosku o skorelowaniu podstawowych zadań różnych modeli unijnego przewodnictwa przez skoncentrowanie podejmowanych przez nie wysiłków na przygotowywaniu posiedzeń konkretnych instytucji, ułatwianiu osiągania porozumienia w trakcie ich prac oraz kontaktowanie się z partnerami zewnętrznymi. Takie rozwiązanie, równoważące zadania w ramach rozproszonego systemu unijnej prezydencji, zapewnia niewątpliwie koherencję całego systemu przewodnictwa w UE.

1. Przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac

Zadaniem przewodniczącego RE — określonym w traktacie lizbońskim — jest przewodniczenie RE oraz prowadzenie jej prac. Rozróżnienie obu tych prima facie synonimicznych terminów wskazuje, że prócz zarządczego wymiaru tej funkcji przewodniczenie oznacza kierowanie przebiegiem prac lub dyskusją. Realizacja tego zadania oznacza także obowiązek aktywnego zaangażowania w realizowanie prac RE. Podstawowym aspektem tej kompetencji przewodniczącego RE wydaje się zwoływanie posiedzeń Rady dwa razy w ciągu półrocza lub zawsze, gdy wymaga tego sytuacja. O ile zwoływanie posiedzeń RE jest wyłączną kompetencją jej przewodniczącego, o tyle podawanie do publicznej wiadomości przewidywanych terminów jej posiedzeń z odpowiednim wyprzedzeniem — nie później niż rok przed rozpoczęciem danego półrocza — następuje w ścisłej współpracy z państwem mającym sprawować prezydencję w danym okresie. Podobnej swoistej kontrasygnaty wymaga decyzja o innym niż Bruksela miejscu posiedzenia RE — dla swej ważności musi zostać podjęta przez przewodniczącego RE za wyrażoną jednomyślnie zgodą Rady do spraw Ogólnych lub Komitetu Stałych Przedstawicieli — oraz wydłużenie bądź skrócenie czasu obrad. Jeśli RE lub Rada do spraw Ogólnych nie przychylą się do wniosku przewodniczącego w tym zakresie, każde zwykłe posiedzenie RE trwa maksymalnie dwa dni. Prowadzenie prac RE przez jej przewodniczącego oznacza także, iż to on jest dysponentem procedury formalnego głosowania w Radzie, to z jego inicjatywy odbywa się głosowanie w tych traktatowo przewidzianych przypadkach, w których RE podejmuje wiążące prawnie decyzje. Arbitralność stosowania tego argumentu siły przez przewodniczącego RE ogranicza obowiązek rozpoczęcia przez niego głosowania także z inicjatywy członka RE, pod warunkiem że Rada Europejska postanowi tak większością głosów jej członków. Na przewodniczącym RE ciąży także obowiązek sprawdzenia w momencie głosowania, czy jest wymagane kworum. Przewodniczący wraz z sekretarzem generalnym Rady podpisuje decyzje przyjęte przez RE. W ramach wykonywania przedmiotowej kompetencji przewodniczący pełni też funkcję kontrolną o charakterze proceduralnym, czuwa nad sprawnym przebiegiem obrad m.in. przez zapewnienie stosowania regulaminu wewnętrznego RE. Jednak, nie oddając do dyspozycji przewodniczącego RE żadnych konkretnych narzędzi zapewnienia sprawnego przebiegu prac RE, chociażby takich, którymi na mocy art. 20 ust. 1 lit. a)–e) regulaminu wewnętrznego Rady dysponuje prezydencja Rady w odniesieniu do analogicznego jej zadania, prawo pierwotne i wtórne ogranicza realizowanie tego zadania przez przewodniczącego RE.

2. Zapewnienia przygotowania i ciągłości prac Rady Europejskiej

Wprowadzenie wymogu zapewnienia właściwego przygotowania posiedzeń RE i ciągłości jej prac (art. 15 ust. 6 lit. b) TUE), ważne nie tylko ze względów proceduralnych, ale także substancjalnych, uznawane jest w literaturze za istotną zmianę w dotychczasowym sposobie funkcjonowania oraz jako nowy element — urząd stałego przewodniczącego, od którego oczekuje się wzmożonej aktywności także między posiedzeniami RE. Skuteczna realizacja tego zadania, którego istotnym komponentem pozostaje opracowywanie agendy posiedzeń unijnych przywódców oraz projektów podejmowanych przez nich decyzji, będzie wymagała — co należy podkreślić — współdziałania z wymienionymi w traktacie lizbońskim podmiotami, tj. prezydencją Rady do Spraw Ogólnych, przewodniczącym Komisji. Do tego z kolei niezbędne będzie ustalenie formalnoprawnych mechanizmów owej współpracy, która niezależnie od szczegółowych ustaleń (regulamin wewnętrzny RE wspomina jedynie ogólnie o ustaleniu ścisłej współpracy i koordynacji między tymi podmiotami) z pewnością będzie musiała opierać się na regularnych spotkaniach zaangażowanych w nią ośrodków unijnej prezydencji: przewodniczącego RE, przewodniczącego Komisji oraz przewodniczącego Rady do Spraw Ogólnych, przedstawiciela państwa sprawującego w niej aktualnie prezydencję. Omawiane rozwiązanie ma normatywnie usprawnić nie tylko proces decyzyjny RE przez „uprzątnięcie” negocjacyjnego przedpola, ale także zapewnić efektywność procesów politycznych w UE przez wprowadzenie decyzyjnej synergii najważniejszych unijnych instytucji w wyniku zagwarantowania odpowiedniego przepływu informacji między nimi na temat podejmowanych lub planowanych inicjatyw.

Kompetencja obejmująca opracowanie przez przewodniczącego RE, we współpracy zdefiniowanej wcześniej, porządku obrad RE oraz przygotowanie projektów wytycznych do konkluzji, a nawet projektów samych konkluzji i decyzji RE, zawiera się możliwość kształtowania przez przewodniczącego RE procesów integracyjnych. Realizowanie tej funkcji, zasadniczo służebnej wobec nadrzędnego celu, jakim jest ułatwianie procesu decyzyjnego RE, umożliwia mu bowiem włączenie do programu spotkania unijnych przywódców kwestii pokrywających się z jego partykularnymi preferencjami. Powierzone przewodniczącemu RE zadanie przygotowania agendy spotkania szefów państw i rządów, upoważniające go do decydowania o objęciu programem posiedzenia RE określonych kwestii bądź pozostawieniu konkretnych spraw poza zakresem dyskusji RE oraz wysuwania propozycji jej decyzyjnych rozstrzygnięć, ujawnia polityczny potencjał tego nowego urzędu. Ten polityczny wpływ jest jednak w innym aspekcie przedmiotowej funkcji — w zakresie wykonywania decyzji podjętych przez Radę Europejską. Traktaty nie wyposażają bowiem przewodniczącego w instrumenty konieczne do skutecznego wykonywania tego zadania, kluczowego do zapewnienia spójności i efektywności prac RE. W konsekwencji przewodniczący RE nie dysponuje żadnymi formalnymi narzędziami egzekwowania decyzji RE ani jakimikolwiek zinstytucjonalizowanymi środkami nacisku na Radę, ani — tym bardziej — na inne unijne instytucje, szczególnie te, których aktywność jest niezbędna do przekształcenia konkluzji RE w akty wiążące prawnie.

3. Wspomaganie osiągania spójności i konsensu w Radzie Europejskiej

Przewodniczący RE w ramach zajmowanego urzędu „wspomaga osiąganie spójności i konsensu w Radzie Europejskiej”. To lapidarne sfomułowanie uwypukla znaczenie, stanowiącej konieczną i immanentną cechę prezydencji w UE, umiejętności wypracowywania porozumienia między państwami członkowskimi. Owa rola mediacyjna staje się niemal krytyczną w świetle zasadniczego trybu decyzyjnego RE, jakim jest konsens. Skuteczne wypełnianie przez przewodniczącego przedmiotowego zadania warunkuje efektywność prac RE, a przez to pośrednio całej Unii. Niewątpliwie świadomość ta motywuje przewodniczącego RE do podejmowania aktywnych prób pogodzenia różnych, często sprzecznych, interesów jej członków. Jest to zadanie o tyle trudne, że wymaga poszukiwania punktów stycznych nie tylko między różnymi państwami członkowskimi, ale także między nimi — a zatem międzyrządowym nurtem integracji — a Komisją Europejską, reprezentującą supranarodowy aspekt procesów integracyjnych. Wyłączenie jej przewodniczącego z formalnych procedur głosowania w RE nie umniejsza siły jego stanowiska w trakcie toczących się na forum RE negocjacji. Służy temu przede wszystkim, wspominane już, programowanie agendy spotkania unijnych przywódców oraz przygotowywanie wytycznych do konkluzji RE w ścisłej współpracy między przewodniczącym RE, Radą do Spraw Ogólnych i przewodniczącym Komisji. Takie rozwiązanie proceduralne umożliwia przewodniczącemu RE zebranie informacji na temat partykularnych interesów uczestników prac RE, niewątpliwie oczyszczając negocjacyjne przedpole przez ograniczenie propozycji rozstrzygnięć do tych, wobec których ryzyko wystąpienia konfl iktu preferencji w trakcie przygotowywanego spotkania unijnych przywódców jest najmniejsze. Opracowana w wyniku tej procedury propozycja kompromisowego (tj. uwzględniającego interesy wszystkich zainteresowanych stron) rozwiązania jest korzystna z punktu widzenia przewodniczącego RE, gdyż buduje jego wiarygodność jako uczciwego pośrednika procesów negocjacyjnych w RE, jak i jej członków, bowiem działanie w zaufaniu do wysuniętych przez przewodniczącego propozycji minimalizuje niepewność, tj. ryzyko niespełnienia związanych z nimi oczekiwań państw członkowskich.

Bezstronna i neutralna postawa przewodniczącego RE staje się więc katalizatorem finalnego konsensu, a miarą jego skuteczności w tym zakresie jest zdolność do przekonania partnerów, przy wykorzystaniu zaprojektowanych w tym celu instrumentów, do określonych ustępstw dla dobra ogółu, którym w przypadku RE będzie efektywność jej działań, gwarantująca niezakłócony rozwój procesów integracyjnych w ramach UE. W tym ujęciu — budowania poczucia grupowej więzi i wspólnoty wartości czy interesów — ujawnia się potencjał socjalizacyjny prezydencji. Zadaniem przewodniczącego jest więc takie moderowanie dyskusji, by proponowanym przez niego rozwiązaniom lub propozycjom przez niego wspieranym, a inicjowanym przez innych członków RE, towarzyszyła atencja wszystkich uczestników obrad i ich gotowość do podjęcia stosownych rozstrzygnięć, nierzadko wymagająca zrezygnowania z części partykularnych interesów, w imię decyzyjnego sukcesu RE. Wymaga to nie tylko odpowiedniego rozeznania stanowisk i przygotowania zrębu kompromisu, który będzie odpowiadać interesom wszystkich zaangażowanych w negocjacje stron, ale także sprawnego posługiwania się przez przewodniczącego środkami, mającymi przekonać do przyjęcia proponowanego rozwiązania. Istotnym narzędziem realizacji tego celu jest kompetencja przewodniczącego do inicjowania głosowania w przypadku, gdy we wskazanych w traktatach sytuacjach RE podejmuje decyzję w tym właśnie trybie. Wezwanie takie — w charakteryzującej RE kulturze politycznego konsensu, wymagającej poszukiwania rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników jej prac nawet wtedy, gdy decyzja może zostać podjęta w drodze głosowania większościowego — stanowi istotny instrument nacisku na państwa blokujące osiągnięcie porozumienia przez stworzenie zagrożenia marginalizacji ich stanowisk w rezultacie niekorzystnego dla nich wyniku głosowania.

4. Przedstawianie sprawozdania z posiedzeń Rady Europejskiej

Na przewodniczącym RE spoczywa obowiązek opracowywania sprawozdań z posiedzenia RE, które przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, reprezentuje także RE przed Parlamentem Europejskim w każdej innej wymagającej tego sytuacji. Przewodniczący zastąpił w relacjach RE z Parlamentem Europejskim szefa rządu lub głowę państwa prezydencji rotacyjnej w zakresie, w jakim na forum tej ponadnarodowej instytucji prezentował on wyniki prac unijnych przywódców. Natomiast została utrzymana, skorelowana z funkcją reprezentacyjną przewodniczącego RE wobec Parlamentu Europejskiego, funkcja reprezentacyjna szefa rządu lub głowy państwa prezydencji w Radzie przed Parlamentem Europejskim w zakresie jej priorytetów oraz osiągniętych przez nią w danym półroczu rezultatów.

Przedmiotowe sprawozdanie, wobec braku formalnych środków jego procedowania przez Parlament Europejski, jest zasadniczo narzędziem o charakterze informacyjnym, a nie instrumentem egzekucji odpowiedzialności politycznej RE, choć jego znaczenie nie powinno być marginalizowane. Wprowadza bowiem strukturalne więzy między najważniejszą polityczną instytucją Unii Europejskiej a najsilniej legitymizowanym, bo pochodzącym z bezpośrednich wyborów i stanowiącym forum reprezentacji europejskiego demos, elementem jej struktury instytucjonalnej. Takie więzy wydają się korzystne zarówno dla RE, jak i Parlamentu Europejskiego. Ułatwiają bowiem, w porównaniu z przedlizbońską formułą prezydencji w RE, pełnienie przez Parlament Europejski politycznej kontroli nad aktywnością przewodniczącego RE, co z kolei pośrednio legitymizuje nie tylko jego, ale i RE, mogąc stanowić istotny czynnik wspierający realizację interesów RE i tożsamych z nimi preferencji jej przewodniczącego przez nadanie im postaci wiążących prawnie instrumentów ustawodawczych, jeśli spotkają się one z akceptacją Parlamentu Europejskiego — pełnoprawnego uczestnika procedury prawodawczej w postlizbońskiej Unii Europejskiej.

5. Reprezentacje Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej

Na przewodniczącego RE nałożono także obowiązek reprezentacji Unii w zakresie swojej właściwości na zewnątrz w sprawach dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa [dalej: WPZiB]. Jego aktywna postawa w tym obszarze może przyczynić się do wzmocnienia WPZiB przez minimalizację potrzeby jednostronnych działań czy pozatraktatowej współpracy państw członkowskich oraz zapewnić spójność i ciągłość reprezentacji UE na arenie międzynarodowej, trudną do osiągnięcia w systemie rotacyjnej prezydencji krajowej, immanentnie powiązanej z promocją odrębnych priorytetów polityki zagranicznej poszczególnych państw członkowskich. W tej perspektywie wydłużenie okresu sprawowania przewodnictwa w RE ma ograniczyć dysfunkcję rotacyjnej prezydencji, polegającą na zbyt częstych zmianach destynatariuszy władczych uprawnień w zakresie reprezentacji UE na arenie międzynarodowej, implikujących brak spójnej koncepcji działań zewnętrznych Unii. Warunkiem sine qua non realizacji tego założenia jest jednak właściwa interpretacja analizowanego zadania przewodniczącego RE, niełatwa ze względu na poziom ogólności relewantnej normy kompetencyjnej oraz charakteryzujące sferę zewnętrznej reprezentacji Unii, funkcjonalne zazębianie się różnych form unijnej prezydencji.

Obowiązek zapewniania przez przewodniczącego RE w zakresie swojej właściwości reprezentacji Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB należy przede wszystkim wiązać z prowadzeniem przez niego „dialogu politycznego z państwami trzecimi oraz występowania w imieniu UE na forum konferencji lub organizacji międzynarodowych”. Ponieważ musi się to dokonywać, jak jest to określone w TUE, bez uszczerbku dla analogicznych uprawnień Wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, dlatego należy przyjąć, iż zarysowane w ten sposób zadanie przewodniczącego ma w głównej mierze polegać na kontaktach z przywódcami państw trzecich, natomiast dialog polityczny na niższych szczeblach objęty jest sferą aktywności Wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W świetle formalnoprawnych uwarunkowań tego obszaru aktywności przewodniczącego RE, nie będzie on pełnił roli decyzyjnej, występując zasadniczo jedynie w charakterze rzecznika WPZiB. Traktat nie przyznaje mu bowiem instrumentów, za pomocą których mógłby kształtować politykę zewnętrzną UE, egzemplifikację których stanowić mogłoby prawo zgłaszania przyjmowanych w tej dziedzinie aktów prawnych, egzekwowania stosowanych decyzji RE, czy prowadzenia politycznych negocjacji w imieniu UE. Per se nie oznacza to jednak nierównorzędnej pozycji przewodniczącego RE w relacjach z przywódcami największych państw świata o znacznie szerszym pełnomocnictwie do działania. Przewodniczący RE swą legitymację do partycypacji w kontaktach na najwyższym szczeblu czerpie bowiem z pełnionej przez siebie funkcji w najważniejszym decyzyjnym gremium Unii Europejskiej. Co więcej, źródeł jego siły oddziaływania należy upatrywać w czynnikach osobowościowych oraz doświadczeniu wypływającym z piastowania najwyższych stanowisk, które w politycznych negocjacjach mają równie istotne znaczenie co normatywny zakres umocowania do ich prowadzenia.

Kompetencja przewodniczącego RE w sferze zewnętrznej reprezentacji Unii ma jeszcze jeden nieco mniej bezpośredni wymiar wewnętrzny. Zgodnie bowiem z traktatowym katalogiem uprawnień przewodniczącego RE może on wpływać na sferę zewnętrznych polityk UE, a zwłaszcza wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, realizujące swe zadania związane z przewodniczeniem RE. W tej perspektywie podstawową kompetencją i jednocześnie atrybutem przewodniczącego RE będzie ułatwianie dochodzenia do porozumienia między jej członkami. Kompromis, w sytuacji istnienia licznych rozbieżności w politykach zagranicznych państw członkowskich, nawet jeśli o ograniczonym zakresie, ma fundamentalne znaczenie dla rozwoju WPZiB. Chociaż dla spójnego rozwoju tego obszaru europejskiej integracji kluczowym warunkiem pozostaje otwartość na współpracę państw członkowskich i ich gotować do transferu części kompetencji na poziom UE, to z pewnością nowa formuła przewodnictwa w RE, zorientowana w swej mediacyjnej funkcji na uwzględnienie interesów większej liczby państw członkowskich, niż miało to miejsce w przypadku rotacyjnej prezydencji krajowej, kierującej się w przeważającym stopniu swym partykularnym interesem, przyczynić się może do zrównoważonego i efektywnego funkcjonowania tej polityki. Nie bez znaczenie jest również możliwość zwoływania przez przewodniczącego RE nadzwyczajnych posiedzeń, jeśli będzie tego wymagać sytuacja międzynarodowa. Skorzystanie z tego uprawnienia przez przewodniczącego RE będzie sygnalizować państwom członkowskim potrzebę zajęcia spójnego unijnego stanowiska wobec najważniejszych, także z punktu widzenia interesu UE, wydarzeń na arenie międzynarodowej. W obliczu takiego zewnętrznego bodźca dużo trudniej będzie szefom państw lub rządów nie podejmować dyskusji w kwestiach, w które — ze względu na priorytety krajowej polityki zewnętrznej — woleliby się nie angażować, choć oczywiście w rządzonej zasadą jednomyślności wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa to uprawnienie przewodniczącego RE nie zmieni radykalnie poziomu współpracy w tych sprawach.

III. ZAKOŃCZENIE

Propozycja wprowadzenia stałego przewodnictwa w RE zrodziła obawy o konsekwencje wyodrębnienia nowego organu w unijnej architekturze instytucjonalnej dla jej kompetencyjnoorganizacyjnego status quo. Sposób zdefiniowania katalogu kompetencji przewodniczącego RE, decydujący o jego pozycji w Radzie Europejskiej i całej UE, zdaje się rozwiązaniem kompromisowym, niezbędnym do przyjęcia koniecznego pakietu reform. Z jednej strony, oddaje ono do dyspozycji przewodniczącego RE dwuipółletni okres nieprzerwanej aktywności, oprawionej w odpowiednie technicznoorganizacyjne ramy wsparcia ze strony organów i instytucji UE, stwarzając mu tym samym szansę na wykazanie się politycznym instynktem i administracyjną sprawnością. Z drugiej zaś strony, poddaje jego aktywność kontroli w komplementarnych wobec siebie zakresach, tj. w kontekście wewnętrznym nadzorowania aktywności przewodniczącego przez członków RE, jak i wymiarze zewnętrznym — publicznej odpowiedzialności przewodniczącego RE za jego decyzje o substancjalnym charakterze, tj. wkraczającym w sferę procesów politycznych UE, akcentując bardziej niż to miało miejsce w przedlizbońskim porządku prawnym, kwestię odpowiedzialności wynikającej z pełnienia przewodnictwa w RE.

W świetle przesłanek reformy mechanizmu przewodnictwa w RE — konieczności podniesienia decyzyjnej wydolności politycznego przywódcy RE, a wraz z nim zwiększenie efektywności samej Unii — kluczowa wydaje się odpowiedź na pytanie o rezultaty wprowadzonych w tym kształcie zmian. Wolumen i charakter przyznanych przewodniczącemu kompetencji wraz z wydłużeniem jego kadencji zdają się wzmacniać jego pozycję w porównaniu z formułą rotacyjnej prezydencji krajowej, co pozwala żywić nadzieję na, przynajmniej częściowe, osiągnięcie zakładanych rezultatów. Należy jednak pamiętać, iż zakres konsekwencji reformy mechanizmu prezydencji RE nie jest możliwy do oszacowania przy wykorzystaniu wyłącznie normatywnych mierników. Rola i znaczenie przewodniczącego RE zarówno na forum instytucji, na której czele ma stać, jak i w szerszej perspektywie — całej struktury organizacyjnej UE — zależy bowiem nie tylko od brzmienia przepisów prawa pierwotnego i wtórnego, ale także od czynników pozajurydycznych: osobowości piastuna tego urzędu i zdolności wykorzystania adresowanych doń norm kompetencyjnych89. Należy podkreślić fundamentalne, w kontekście nieprecyzyjności traktatowych prerogatyw przewodniczącego RE, znaczenie współpracy między wszystkimi ośrodkami nowego modelu unijnej prezydencji zarówno w odniesieniu do jednego z głównych wyznaczników rzeczywistej pozycji przewodniczącego RE — efektywności zajmowanego przez niego urzędu — jak i dla realizacji kluczowych założeń przeprowadzonej reformy — uczynienia funkcjonowania Unii Europejskiej bardziej przejrzystym, skutecznym i demokratycznym90. Waga owej kooperacji uzasadnia jej ujęcie w ramy tematyczne odrębnego opracowania.

* Dr Aleksandra Szczerba-Zawada, Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie.
Przegląd Sejmowy. nr 4/2014