Biuletyn Kompas - O NGO i funduszach UE w gmachu Senatu RP a zaufanie władzy do obywateli

W ostatnich dniach kwietnia br. Parlamentarny Zespół ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi pochylił się nad stanem przygotowania w Polsce do realizacji nowej unijnej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. W szczególności zainteresowanie członków zespołu dotyczyło roli przewidywanej w ramach wydatkowania tych środków organizacjom pozarządowym. W spotkaniu udział wzięli przedstawiciele głównych rządowych resortów odpowiedzialnych za przygotowanie dokumentów programowych, określających cele i kierunki wydatkowania pieniędzy unijnych w zakresie, gdzie można odnaleźć istotną rolę dla organizacji pozarządowych. W budynku Senatu RP pojawili się więc reprezentanci kadry zarządzającej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIR), Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) oraz Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. 

Gdzie jest miejsce dla NGO w nowych programach operacyjnych

Przedstawiciele różnych departamentów obu reprezentowanych ministerstw przybliżyli na wstępie spotkania stan prac związanych z przygotowaniem Polski do nowej perspektywy unijnego finansowania. Opowiedzieli także o głównych obszarach działań priorytetowych, gdzie przewidywana jest rola dla organizacji pozarządowych w działaniach skierowanych na osiągnięcie zaplanowanych celów. Ramy tego monitoringu nie pozwalają na szersze omówienie zagadnienia. Warto jednak chociaż wymienić główne obszary, gdzie ma to mieć miejsce. Większość z nich wynika z celów tematycznych określonych w Rozporządzeniu UE dot. Europejskiego Funduszu Społecznego.

Wymieniano w tym kontekście ósmy cel tematyczny, obejmujący działania z zakresu integracji społecznej i zatrudnienia (wspierane tu będą osoby pozostające poza rynkiem pracy, żłobki i instytucje opieki nad dziećmi do lat 3, czy praca na rzecz aktywnego i zdrowego starzenia się). Kolejny jest cel dziewiąty, dotyczący zmniejszenia skali ubóstwa i wykluczenia społecznego. Obejmuje on prowadzenie przez NGO Centrów Integracji Społecznej, wsparcie na rzecz społeczności romskiej, osób opuszczających ośrodki penitencjarne czy ekonomii społecznej oraz budowę systemu bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. W dotyczącym edukacji dziesiątym celu tematycznym uwzględnia się rolę organizacji w zakładaniu przedszkoli i instytucji przedszkolnych oraz prowadzeniu zajęć dodatkowych dla osób wykluczonych, młodzieży na obszarach wiejskich czy mieszkającej na innych terenach, a posiadającej mniejsze szanse edukacyjne. Miejsce dla NGO zaplanowano też w kolejnym celu, obejmującym poprawę funkcjonowania administracji publicznej. Organizacje pozarządowe mają być włączane w każdym z czterech głównych zaplanowanych tutaj obszarów działań: poprawie jakości stanowionego prawa, dostosowaniu standardów wymiaru sprawiedliwości, ułatwieniu dostępu obywateli do usług publicznych oraz reorganizacji sposobu zarządzania państwem. Ponadto, organizacje będą ważnymi podmiotami zaangażowanymi w działania z zakresu innowacji społecznych, wspieranych w ramach tego samego Europejskiego Funduszu Społecznego. Ich rola w tym obszarze ma przede wszystkim obejmować poszukiwanie i testowanie nowych metod rozwiązywania problemów społecznych (m.in. związanych z wykluczeniem społecznym czy bezrobociem).

Wszystko to rokuje na dużą liczbą zadań i pracy do wykonania przez organizacje przez najbliższe 7 lat unijnego budżetu. Nie można jednak nie dostrzec, że w głównej mierze NGO są tutaj traktowane jako wykonawcy usług, których potrzeba została zaprojektowana przez rządzących. Nie wiemy jeszcze, jaki będzie charakter ich angażowania i czy staną się w tym zakresie też partnerami dla samorządu. Ponadto, taki podział zadań (finansowanych głównie z EFS) oznacza również, że organizacje uwzględnia się głównie w kontekście działań sprowadzających się do kształtowania kompetencji miękkich. Nie ma tutaj mowy o włączeniu ich w większym zakresie w realizację inwestycji infrastrukturalnych, czy choćby zwiększenie potencjału lokalowego (wykraczające poza kilka procent środków danego dofinansowania w ramach tzw. finansowania krzyżowego). Takie wsparcie wymagałoby dopuszczenia NGO do większego finansowania np. z Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego (EFRR, zob. unijne rozporządzenia dot. EFRR) czy też zaplanowanie możliwości realizowania projektów dwu- lub wielofunduszowych (finansowanych równocześnie np. z EFS i EFRR, a może też innych funduszy strukturalnych). Na to ostatnie się jednak w Polsce nie zanosi, pomimo stworzonej przez Komisję Europejską możliwości.

W kolejnej części tekstu zajmiemy się planowanym sposobem stosowania przewidzianego w rozporządzeniach unijnych instrumentu, który mógłby pozwalać na szersze włączenie obywateli i tworzonych przez nich organizacji w kierowanie przebiegiem lokalnego rozwoju.

Czy wobec przedstawionej sytuacji organizacje pozarządowe i ogólniej przedstawiciele lokalnego społeczeństwa obywatelskiego otrzymają jednak ważniejszą rolę w procesie wydatkowania przeznaczonych na rozwój kraju funduszy unijnych? Podejmując taką refleksję, trzeba też zadać sobie pytanie o możliwości lepszego realizowania w Polsce zasady partnerstwa wprowadzonej art. 5 unijnego rozporządzenia ogólnego (ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące zasad wydatkowania środków z kilku funduszy strukturalnych)?

Co z większą rolą dla społeczeństwa obywatelskiego w kierowaniu rozwojem lokalnym w oparciu o fundusze UE?

Pomijając tutaj udział przedstawicieli NGO w komitetach monitorujących realizację poszczególnych programów operacyjnych (stosowaną tam praktykę można określić jako współdecydowanie), główną okazją do szerszego włączenia społeczeństwa obywatelskiego w kierowanie rozwojem lokalnym jest zaproponowany w art. 32 - 35 rozporządzenia ogólnego mechanizm Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność (RLKS). Opisywaliśmy go już w biuletynie Kompas (zob. tekst „Po konsultacjach ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności”), zwracając uwagę na brak RLKS w ustawie o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W art. 29 tego dokumentu uregulowane są za to zasady wykorzystania podobnego narzędzia, tj. Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT). Te ostatnie sprowadzają się głównie do współpracy między różnymi jednostkami samorządu, które na ostatnim etapie mogą włączać w realizację zaplanowanych przez siebie działań partnerów lokalnych. RLKS zaś przewiduje budowanie wzorowanych na obecnych Lokalnych Grupach Działania (LGD) trójsektorowych koalicji z udziałem przedstawicieli różnych działających lokalnie środowisk (społeczeństwa obywatelskiego, administracji i biznesu). Z żadnego z sektorów nie może pochodzić więcej niż 50% grupy. Czyni to z tego narzędzia wzorowy przykład mechanizmu opierającego się na wspólnym podejmowania decyzji z przedstawicielami lokalnej społeczności (przy podejściu bottom-up) i angażowaniu ich w ten sposób w prowadzenie lokalnego rozwoju.

Nie jest jednak ciągle do końca jasne, w jakim zakresie RLKS będzie stosowany w Polsce. Temat planów jego wykorzystania pojawił się na spotkaniu Zespołu Parlamentarnego dopiero w trakcie dyskusji pomiędzy zgromadzonymi przedstawicielami różnych środowisk, a więc już po zakończeniu prezentacji przedstawicieli ministerstw. Z wypowiedzi jednego z obecnych na spotkaniu reprezentantów MIR wynika, że nie ma raczej większych szans, by mechanizm został wykorzystany szerzej od początku okresu nowego programowania (w jego połowie odbędzie się weryfikacja kierunków wsparcia i możliwe będą zmiany). Brak RLKS w ustawie o zasadach wykorzystania środków z polityki spójności spowoduje, że nie będzie on elementem wszystkich programów operacyjnych (także tych wdrażanych na szczeblu lokalnym). Przede wszystkim RLKS będzie stosowany w programach realizowanych w ramach polityki rolnej (tj. finansowanej z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, EFRROW) oraz dotyczącej rybactwa i gospodarski morskiej (realizowanej z Funduszu dla sektora rybackiego - EFMR). W pierwszym z tych funduszy stosowanie RLKS zostało nawet określone przez Komisję jako obowiązkowe.

Analogicznych obserwacji na temat planowanego wykorzystania RLKS dokonać można na podstawie opracowanego przez MIR dokumentu „Zasady realizacji instrumentu Rozwój lokalny kierowany przez społeczność w Polsce” czy też odpowiednich zapisów przyjętej przez polski rząd Umowy Partnerstwa. Potwierdziła to wspomniana wypowiedź przedstawiciela MIR. Otóż, zaplanowano w naszym kraju trzy możliwe formuły stosowania RLKS – bezpośrednią (realizacja jedno lub wielofunduszowych Lokalnych Strategii Rozwoju - LSR na całym obszarze województwa), pośrednią (wsparcie LGD na obszarach wiejskich lub rybackich za pomocą dedykowanych im konkursów, wyłącznie dla LGD albo wskazanie LGD jako jednego z możliwych beneficjentów w zwykłych konkursach) i mieszaną (łączącą obie poprzednie opcje). Tak naprawdę, co przyznaje się nawet w wymienionych dokumentach rządowych, tylko pierwsza z tych form zapewnia pełne stosowanie zasad uwzględnionych w rozporządzeniach unijnych, gdzie przedstawiciele lokalnych społeczności włączani są w planowanie i prowadzenie lokalnego rozwoju w ramach tworzonych przez siebie LGD. Co ważne, takie podejście jest również możliwe na obszarach miejskich. Jednak w ich przypadku dokumenty polskie określają zastosowanie RLKS jako opcjonalne i uzależnione od decyzji poszczególnych samorządów.

Polski rząd zaplanował, że RLKS w ramach EFRROW i EFMR będzie wdrażany zawsze w formule bezpośredniej. Natomiast uwzględnienie tego instrumentu przy wydatkowaniu środków z polityki spójności (w ramach EFS i EFRR) zostało uzależnione od decyzji samorządu danego województwa i wpisania tego do konkretnego Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO). Będzie mogło zachodzić w jednej z trzech wymienionych formuł. Analiza dostępnych projektów tych programów pokazuje, że RLKS w tym momencie planują stosować tylko trzy polskie województwa. Podlaskie i kujawsko-pomorskie chcą stosować RLKS w formie bezpośredniej, a śląskie w formie pośredniej. Dwa dalsze regiony mają się jeszcze nad tym zastanawiać, ale tak naprawdę większych szans na zmianę ich podejścia w tym zakresie chyba nie ma.

Jak przyznano na spotkaniu w Senacie RP, sposób stosowania omawianego instrumentu w Polsce ma zostać określony w ustawie o realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 oraz rozwoju lokalnym kierowanym przez społeczność, przygotowywanej w Ministerstwie Rolnictwa. Żaden projekt tego dokumentu nie został jeszcze w sposób ogólnodostępny przedstawiony, więc trudno powiedzieć cokolwiek o jego treści, a szczególnie na temat dokładniejszych zasad stosowania RLKS w naszym kraju. Z przedstawionych powyżej zapisów dokumentów programowych można jednak domyślać się, że RLKS będzie wykorzystywany głównie w oparciu o środki EFRROW, obejmując obszary wiejskie i rybackie. Będą one mogły też objąć miasta spełniające kryteria przynależności do takich terenów (np. położone nad morzem), ale powstałe w ten sposób LGD będą miały charakter jednofunduszowy i skierowane będą na realizację celów przewidzianych dla polityki rolnej lub rybackiej. Ich połączenie ze środkami pochodzącymi z EFS czy EFRR będzie możliwe tylko w województwach, które zdecydują się na stosowanie RLKS (najlepiej w formie bezpośredniej) w  obszarze tych funduszy (obecnie zrobiły to dwa).

Niestety, z wypowiedzi przedstawicieli MIR oraz treści dokumentów rządowych wynika, że szerokie wprowadzenie w Polsce instrumentu RLKS, opartego na różnych funduszach unijnych i oddającego w ręce lokalnych społeczności decydowanie o rozwoju zamieszkiwanych przez nie obszarów, nie stało się priorytetem rządu. Zwraca się w tym kontekście uwagę, że zapis dot. RLKS (CLLD) w rozporządzeniu ogólnym jest tylko pewną opcją, którą kraje mogą wykorzystać, ale nie muszą, co jest zgodne z prawdą. To od woli rządzących zależy, czy wykażą zaufanie do swoich wyborców i oddadzą w ich ręce prawo decydowania o kierunku wydatkowania części środków unijnych. Jak się wydaje, na różnych szczeblach naszej administracji zabrakło jednak odpowiedniej woli politycznej i wyobraźni o korzyściach, które można byłoby w ten sposób osiągnąć, ucząc obywateli odpowiedzialności za zamieszkiwane tereny i odpowiedzialności za dotyczące ich przyszłości decyzje. To jednak wymagałoby podzielenia się przez władze z mieszkańcami częścią posiadanych kompetencji w tym zakresie. Przedstawiona w tym tekście sytuacja może prowadzić do konkluzji, że szczególnie władze samorządowe w Polsce nie wykazały tutaj dostatecznego zainteresowania. Możemy się tylko zastanawiać, czy obywatele będą w stanie wystawić im za to rachunek podczas jesiennej elekcji.
Biuletyn Kompas - Instytut Spraw Publicznych