FOR: Ministerstwo Sprawiedliwości chce wyprowadzić z sądów sprawy o wykroczenia, zapominając o prawie do sądu

W dniu 26.09.2016 r. na stronach internetowych „Rzeczpospolitej” pojawił się artykuł zatytułowany „Mandaty: ukaranemu nie będzie się opłacało iść do sądu”¹. W tekście tym jego autorka opisuje najnowszy pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości, który – w założeniu – ma posłużyć odciążeniu polskich sądów od konieczności rozpoznawania spraw o wykroczenia.

Pomysł polega na tym, aby zaskarżenie przez osobę obwinioną o popełnienie wykroczenia mandatu wystawionego przez Policję albo inną uprawnioną do tego służbę wiązało się – w przypadku skazania obwinionego – z koniecznością nałożenia przez sąd wyższej grzywny niż ta wskazana w treści mandatu. Ministerstwo Sprawiedliwości chce też wyeliminować uprawnienie polegające na odmowie przyjęcia mandatu. Pomysły te są jednak sprzeczne z konstytucyjnie zagwarantowanym prawem do sądu i uderzają w obywateli. Efekt w postaci odciążenia sądów od konieczności rozpoznawania prostych spraw o wykroczenia można natomiast osiągnąć w inny sposób.

Opis przypadku

Obowiązujący Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia² przewiduje, że jednym z trybów rozpoznawania takich spraw jest tzw. postępowanie mandatowe (art. 95 i nast. k.p.w.). Jest to bodaj najpopularniejszy sposób rozstrzygania spraw o wykroczenia. Postępowanie mandatowe może prowadzić Policja albo inne uprawnione organy (art. 95 § 1 k.p.w.) i kończy się ono – w zasadzie – nałożeniem na osobę obwinioną o popełnienie wykroczenia mandatu określającego grzywnę, która stanowi karę za popełnione wykroczenie. Obwiniony o popełnienie wykroczenia, w aktualnym stanie prawnym, może zwrócić się do sądu z wnioskiem o uchylenie prawomocnego mandatu (art. 101 § 1 k.p.w.). Może także odmówić przyjęcia mandatu (art. 97 § 2 k.p.w.). W ostatnim przypadku, a także wówczas, gdy obwiniony nie uiścił grzywny określonej w mandacie zaocznym (wystawianym pod nieobecność sprawcy wykroczenia, gdy nie zachodzą wątpliwości co do osoby tego sprawcy), organ, którego funkcjonariusz wystawił mandat (i nałożył tym samym grzywnę za popełnienie wykroczenia) winien wystąpić do sądu z wnioskiem o ukaranie sprawcy wykroczenia.

Opisany na wstępie pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości ma wyeliminować możliwość odmowy przyjęcia mandatu i – jak należy zakładać – wprowadzić szczególny tryb jego zaskarżenia. W przypadku zaskarżenia mandatu i skazania skarżącego przez sąd, ten ostatni ma być zobligowany do ukarania sprawcy wykroczenia wyższą grzywną niż ta określona w treści mandatu.

Ocena eksperta FOR (Michała Magdziaka)

Na wstępie wypada przypomnieć, że wprowadzenie sądowego sposobu rozstrzygania spraw o wykroczenia jest konsekwencją przyjęcia takiego modelu w Konstytucji RP³. Wcześniej sprawy o wykroczenia rozpoznawały specjalnie powołane w tym celu organy pozasądowe, którymi były kolegia do spraw wykroczeń. Ze względu na to, że przedmiotem postępowania w sprawach o wykroczenia jest kwestia odpowiedzialności prawnej osoby obwinionej o popełnienie czynu będącego wykroczeniem, wskazuje się, że postępowanie to dotyczy odpowiedzialności karnej w jej szerokim ujęciu (sensu largo)⁴. Co za tym idzie, orzekanie o odpowiedzialności za popełnienie wykroczenia jest sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a ten w Polsce sprawować mogą wyłącznie Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP to także prawo do rozpatrzenia sprawy o wykroczenie przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Problem dużej liczby spraw o wykroczenia, które muszą być rozpoznawane przez sądy, niewątpliwie istnieje. Skala takich spraw może natomiast być problematyczna, zwłaszcza w perspektywie tego, że mamy do czynienia w Polsce z systemowym problemem dotyczącym przewlekłości postępowań sądowych⁵. Pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości należy jednak ocenić negatywnie. Regulacja, która powinna służyć obywatelom, tak naprawdę w nich uderza, ponieważ ogranicza zagwarantowane im konstytucyjnie prawo do sądu. Jest to szczególnie znamienne ze względu na rzeczywisty cel, któremu ma służyć proponowana zmiana. Tym celem jest usprawnienie działania instytucji państwa (wymiaru sprawiedliwości), którego realizacja nie może odbywać się kosztem obywateli.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że wymóg sądowej kontroli postępowania mandatowego jest podyktowany w istocie potrzebą kontroli działań organów uprawnionych do prowadzenia tego postępowania. Zawsze istnieje bowiem ryzyko popełnienia błędu przez organ uprawniony do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego⁶. Co za tym idzie, obywatel musi mieć możliwość zakwestionowania wysokości mandatu wystawionego przez uprawniony organ (poddania decyzji organu sądowej weryfikacji). Proponowana zmiana tę możliwość ogranicza. Obywatel, odmawiając przyjęcia mandatu karnego, nie zawsze musi kierować się tym, iż w jego ocenie do popełnienia wykroczenia nie doszło, w związku z czym w ogóle nie powinien zostać ukarany. Może bowiem żądać wyłącznie zweryfikowania przez sąd, czy nałożona na niego kara (grzywna) nie jest zbyt surowa w świetle okoliczności konkretnej sprawy.

Rozwiązania problemu zbyt dużej liczby spraw o wykroczenia, które podlegają rozpoznaniu przez polskie sądy, należy poszukiwać raczej pośród mechanizmów, które w pewien sposób „odciążą” sądy od obowiązku rozpoznawania tych spraw w ich początkowej fazie. Takim rozwiązaniem, funkcjonującym już dziś, jest właśnie postępowanie mandatowe. Stanowi ono w istocie wyjątek od sądowego sposobu rozstrzygania spraw o wykroczenia. Dalsze rozszerzenie zakresu zastosowania postępowania mandatowego (dzisiaj ten zakres określają przede wszystkim przepisy art. 96-97 k.p.w.), z jednoczesnym zachowaniem sądowej kontroli działań organów uprawnionych do wystawiania mandatów karnych, byłoby zdecydowanie lepszym rozwiązaniem. Taki kierunek jest  zgodny z konstytucyjnymi uwarunkowaniami dotyczącymi odpowiedzialności za wykroczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie akcentował odrębny charakter odpowiedzialności za wykroczenia od odpowiedzialności karnej sensu stricto (za przestępstwa), który stwarza możliwość nadania postępowaniu w sprawach o wykroczenia szybszego i mniej sformalizowanego przebiegu⁷.
Ciekawym postulatem, podniesionym w treści wskazanego na wstępie artykułu, byłoby powierzenie orzekania w sprawach o wykroczenia referendarzom sądowym jako sędziom pokoju. Taki model zbliżałby odpowiedzialność za wykroczenia w Polsce do modelu przyjętego w Anglii i Walii, gdzie sprawy m.in. o wykroczenia (ang. summary offences) są w znacznej mierze rozpoznawane przez tzw. magistrates (lay judges), którzy zwykle nie są profesjonalnymi prawnikami, lecz obywatelami o nieposzlakowanej opinii (w Polsce w podobny sposób „rekrutuje się” ławników zasiadających w składach sędziowskich). Warto przy tym podkreślić, że regulacja konstytucyjna nie wyklucza  możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez osoby inne niż sędziowie. Zwrócił na to uwagę m.in. Trybunał Konstytucyjny, oceniając w przeszłości regulację prawną dotyczącą pozycji asesora sądowego w polskim wymiarze sprawiedliwości⁸. W omawianym względzie ważne jest bowiem to, aby osoba orzekająca w sprawie (sprawująca wymiar sprawiedliwości) cieszyła się atrybutami niezawisłości i niezależności (podobnie jak sędziowie), w szczególności w aspekcie konieczności rzeczywistego oddzielenia trzeciej władzy od innych władz (art. 10 Konstytucji). Trybunał zwrócił również uwagę na to, iż istotne jest także to, żeby było widać, iż sprawiedliwość jest wymierzana bezstronnie i w sposób niezawisły, powołując się także na orzecznictwo uropejskiego Trybunału Praw Człowieka⁹.### br br ###

1 A. Łukaszewicz, Mandaty: ukaranemu nie będzie się opłacało iść do sądu, prawo.rp.pl, dostęp w dniu 08.10.2016 r.;
2 Ustawa z dnia 24.08.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.; dalej jako: „k.p.w.”);
3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.);
4 M. Laskowska [w.] M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, komentarz do art. 237 Konstytucji RP, Nb. 1, Legalis;
5 Zob. więcej M. Magdziak, FOR ostrzega (nr 69): Przewlekłość postępowań sądowych w Polsce to problem systemowy, www.for.org.pl, dostęp w dniu 09.10.2016 r.;
6 Por. W. Kotowski, B. Kurzępa, Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 101 k.p.w., Nb. 1, Legalis;
7 Por. wyrok TK z dnia 19.02.2008 r., sygn. akt P 48/06, OTK-A 2008, Nr 1, poz. 4; zob. także wyrok TK z dnia 03.06.2014 r., sygn. akt K 19/11, OTK-A 2014, Nr 6, poz. 60; M. Laskowska [w.] M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, komentarz do art. 237 Konstytucji RP, Nb. 21, Legalis;
8 Zob. wyrok TK z dnia 24.10.2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK Seria A 2007 nr 9, poz. 108;
9 Zob. np. wyrok ETPC z dnia 28.06.1984 r. w sprawie Campbell i Fell p. Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 7819/77).