Prace nad ograniczeniem pozakodeksowych przepisów karnych w regulacjach dotyczących obrotu gospodarczego są obecnie na etapie opracowywania założeń stosownej ustawy. Poszczególne zapisy konstruowane są na podstawie opinii środowisk akademickich, praktyków, a także instytucji publicznych, w ramach konsultacji społecznych.

Docelowo, projekt ustawy ma być odpowiedzią na niekorzystne zjawisko przeregulowania prawa gospodarczego, a także dublowania rozwiązań prawnych przewidzianych w kodeksie karnym. Nadanie nowego brzmienia obowiązującym przepisom oraz usunięcie niektórych z nich ma zaowocować uzdrowieniem prawa gospodarczego oraz zapobiec aktualnie występującym konsekwencjom niekorzystnego ustawodawstwa. Spośród nich należy przede wszystkim wskazać na utrudnienia dla osób prowadzących działalność gospodarczą, których efektem jest niejednokrotnie niewykorzystanie całego ich potencjału gospodarczego.

Ustawa ograniczająca prawo karne w gospodarce stanowić będzie niewątpliwie odpowiedź na potrzeby przedsiębiorców, sprowadzające się do postulatu stworzenia systemu prawa gospodarczego przyjaznego i transparentnego. Projektodawcy tej ustawy wychodzą bowiem z założenia, że państwo powinno wspierać przedsiębiorców i ułatwiać im funkcjonowanie na rynku – z oczywistym poszanowaniem interesów pozostałych obywateli, którzy w relacjach biznes-konsument są podmiotami na ogół słabszymi.

Zmianami zostaną objęte pozakodeksowe przepisy karne zawarte w ustawach regulujących kwestie działalności gospodarczej. Zostaną one przeprowadzone zarówno na płaszczyźnie normy sankcjonowanej, jak i sankcjonującej. Autorzy projektu uznali za konieczne podjęcie prac nie tylko w obszarze samych kar, ale również postanowili zmodyfikować szereg zachowań oczekiwanych od podmiotów objętych działaniem przedmiotowych ustaw.

Po pierwsze: wolność gospodarcza

Dlaczego, co do zasady, prawo karne powinno mieć ograniczone zastosowanie do sfery stosunków gospodarczych? Z przygotowanej przez prof. Roberta Zawłockiego z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu opinii na temat zasadności ograniczenia przepisów karnych dotyczących przedsiębiorców czytamy, że „prawo karne powinno rzeczywiście chronić dobra społeczne, z pełnym uwzględnieniem powszechnego poczucia sprawiedliwości”. Przepisy karne wprowadza się wtedy, gdy jest to niezbędne, a instrumenty innych gałęzi prawa (np. administracyjnego, cywilnego) są w danej sytuacji nieefektywne. Prawo karne stosuje się więc dopiero, gdy pozostałe możliwe rozwiązania nie chronią w pełni istotnych dóbr, gdyż przepisy karne umożliwiają najdalej idącą ingerencję w sferę praw i wolności jednostki.

W świetle zapisów Konstytucji RP, podstawą ustroju gospodarczego w Polsce jest społeczna gospodarka rynkowa. Nie mogłaby ona istnieć, gdyby nie gwarantowana w ustawie zasadniczej wolność gospodarcza. Należy zwrócić uwagę, że większość regulacji karnoprawnych stanowi ograniczenie tej wolności. Oczywiście, nie oznacza to, że w każdym przypadku jest to zjawisko niepożądane.

Wyznacznikiem weryfikacji obowiązujących norm karnych w stosunkach gospodarczych powinien być art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stanowi on, że

 

„ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

 

W ocenie przydatności poszczególnych regulacji należy mieć również na uwadze, by objęte nimi sytuacje rzeczywiście wstępowały i stwarzały realne zagrożenie dla dóbr społecznych. W przeciwnym razie powstanie ryzyko pozostawienia zbyt wielu kazuistycznych oraz niepotrzebnych rozwiązań, co znacznie utrudni, jeśli nie uniemożliwi, stworzenie spójnego systemu prawa karnego.

Ostatnie zagadnienie, które powinno przyświecać autorom projektu, to kwestia równości obywateli i dobro przedsiębiorców. Doskonale ujął to w swojej opinii prof. Robert Zawłocki: Obywatele prowadzący działalność gospodarczą nie mogą być dyskryminowani poprzez, odmiennie od innych sfer życia społecznego, znaczną kryminalizację i penalizację obrotu gospodarczego. Taka sytuacja utrudnia prowadzenie działalności przez przedsiębiorców i budzi wątpliwości natury konstytucyjnej.

Biznes nadmiernie ograniczany

Ponad wszelką wątpliwość należy ocenić, że sytuacja, w której niemal każda ustawa regulująca obrót gospodarczy zawiera przepisy karne, jest niepokojąca. Niewątpliwie, sytuacja taka to skutek niepożądanej maniery legislacyjnej, która doprowadziła do generalnego zjawiska „przeregulowania” prawa gospodarczego. Jak zwracają uwagę sami przedsiębiorcy, liczba nowych przepisów karnych mających zastosowanie do działalności biznesowej stale rośnie, w tej chwili przekraczając już liczbę przepisów kodeksowych. Polska jest tu ewenementem na skalę europejską, gdyż w porządku prawnym każdego innego państwa starego kontynentu nie ma aż tak obszernych regulacji karnych prawa gospodarczego.

Wydaje się, że sankcje karne w Polsce dotyczące przedsiębiorców od lat wprowadzane są bez zastanowienia – nie w przypadku rzeczywistej konieczności, lecz „na wszelki wypadek”. W większości pozakodeksowych regulacji karnych dotyczących obrotu gospodarczego trudno stwierdzić rzeczywistą potrzebę ich istnienia, gdyż w wielu przypadkach znamiona przestępstwa są tożsame z rozwiązaniami kodeksu karnego, a w innych całkowicie wystarczyłaby odpowiedzialność administracyjnoprawna – co warto poddać refleksji w kontekście zasady ultima ratio prawa karnego. Co gorsza, powstałe rozwiązania prawne są nieraz konstruowane nieprecyzyjnie, co utrudnia ich interpretację przez organy państwa, prawników, wreszcie przedsiębiorców, których regulacje te bezpośrednio dotyczą.

W konsekwencji, w systemie prawnym funkcjonuje znaczna liczba niepotrzebnych i nieprecyzyjnych przepisów. Stanowi to realne zagrożenie dla wolności gospodarczej, powodując zjawisko nazywane „chilling effect” (efekt mrożący). Osoby prowadzące działalność gospodarczą mają trudność z interpretacją nieintuicyjnych i nieprecyzyjnych przepisów. Brak doświadczenia i wiedzy prawnej powoduje, że bojąc się przekroczenia granic legalności rezygnują one z pewnych działań, nawet jeśli w rzeczywistości planowane przez nich działania nie wyczerpałyby znamion przestępstw. W ten sposób sfera zakazu „rozrasta się” utrudniając przeciętnemu przedsiębiorcy prowadzenie przez niego działalności.

Wspomniane zjawisko skutkować też może niechęcią znacznej grupy osób do podjęcia własnej działalności gospodarczej. Sytuację pogarsza fakt, że niedoskonałe przepisy nierzadko wykorzystywane są przez konkurujących ze sobą przedsiębiorców jako instrument nacisku w walce rynkowej. Nacisk taki sprzyja zjawisku powstawania nieuczciwej konkurencji i utrudnia rozwój mniejszym przedsiębiorcom.

Pozakodeksowe prawo gospodarcze w obecnej formie nie pozostaje również obojętne dla państwa. Należy mieć na uwadze, że procesy sądowe prowadzone w wyniku naruszenia omawianych – nieuzasadnionych i nieprecyzyjnych – przepisów są kosztowne i skomplikowane. Praktyka wprawdzie pokazuje, że wszczynane są sporadycznie, ale jeśli już prokurator i sąd zdecydują się na podjęcie działań, proces taki rzadko kończy się skazaniem.

Kiedy zmodyfikować, kiedy uchylić?

Głównym celem prac nad projektem ustawy racjonalizującej katalog przepisów karnych regulujących stosunki gospodarcze jest bez wątpienia uzdrowienie systemu prawa gospodarczego. Projektodawca zamierza osiągnąć to założenie poprzez: uzupełnienie i modyfikację przepisów kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, ograniczenie nadmiernej liczby pozakodeksowych przepisów karnych (ze szczególnym naciskiem na te, które powielają regulację z kodeksu karnego), a także – doprecyzowanie znamion przestępstw w celu zapewnienia ich większej transparentności. Projekt zakłada również zmiany w zakresie tych sankcji karnych, których represyjność jest niewspółmierna do szkodliwości czynów zabronionych.

Projektowane w Ministerstwie Sprawiedliwości rozwiązania zmierzać będą do modyfikacji bądź usunięcia przepisów karnych zawartych w znacznej liczbie ustaw. Podkreślić należy, że do zniesienia przepisów dojdzie wyłącznie wtedy, gdy określone regulacje okażą się zbędne dla ochrony prawidłowego obrotu gospodarczego oraz w sytuacjach, gdy te same znamiona zawierać będą przestępstwa kryminalizowane już na gruncie kodeksu karnego. Dana regulacja karna usuwana będzie również wtedy, gdy wystarczające okaże się w danej sytuacji obowiązywanie sankcji administracyjnej.

W efekcie, jeśli projekt wspomnianej ustawy zaakceptuje parlament, zrealizowany zostanie postulat wielu przedstawicieli środowisk, w tym biznesowych i prawniczych, odnośnie przeniesienia niektórych czynów zabronionych z płaszczyzny prawnokarnej na płaszczyznę deliktu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że takie rozwiązanie znacznie ułatwi ściganie sprawców, a tym samym wpłynie korzystnie na nieuchronność kary za popełniony czyn. Warto w tym miejscu zauważyć, że to organy administracji zajmujące się określoną dziedziną życia gospodarczego mają większą od organów wymiaru sprawiedliwości wiedzę odnośnie specyfiki tej aktywności. Dzięki temu są niekiedy w stanie podjąć dokładniejsze ustalenia faktyczne.

Powyższe działania nie wykluczają rzecz jasna, że w uzasadnionych przypadkach konieczne będzie rozszerzenie znamion przestępstw zawartych w regulacjach kodeksowych, a nawet dodanie do tych regulacji nowych przepisów. Dzięki temu wzrosną szanse na stworzenie spójnego systemu prawa karnego, stanowiącego rzeczywistą ochronę dla obrotu gospodarczego.

Uporządkowanie przepisów karnych regulujących stosunki gospodarcze w Polsce ma służyć przedsiębiorcom, chroniąc ich prawa i ułatwiając rozwój. Należy jednak podkreślić, co szczególnie istotne w perspektywie ostatnich wydarzeń związanych z działalnością instytucji parabankowych, że wszelkie zmiany projektowane będą z zagwarantowaniem ochrony interesów obywateli oraz bezpieczeństwa ich środków finansowych.

Karanie pod rozwagę

Przykładowe regulacje, których zmianę bądź zniesienie przewidują autorzy projektu ograniczenia przepisów karnych regulujących sferę obrotu gospodarczego:
– Art. 296 § 5 k.k. (dobrowolne naprawienie w całości, przed wszczęciem postępowania karnego, znacznej szkody majątkowej wyrządzonej na rzecz podmiotu gospodarczego przez jego reprezentanta) – dotychczasowa treść przepisu odnosiła się jedynie do skutku w postaci wyrządzenia szkody, w wyniku rozważanej zmiany instytucja czynnego żalu obejmowałby także regulację z art. § 1a tego przepisu, dotyczącą sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody.
– Art. 590 k.s.h. (czyn umożliwienia bezprawnego głosowania na walnym zgromadzeniu spółki lub bezprawnego wykonywania praw mniejszości) – rozważana zmiana treści tego przepisu w celu likwidacji nadmiaru regulacji karnoprawnej, gdyż prawie wszystkie zawarte w przepisie możliwe stany faktyczne objęte są już regulacjami artykułów 271, 273 lub 275 k.k.
– Art. 587 § 2 k.s.h. (nieumyślne wskazanie nieprawdziwych danych spółki zagrożone karą grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do roku) – rozważane usunięcie przepisu, gdyż szkodliwość omawianego czynu nie jest aż tak wysoka, by potrzebna była sankcja karna; obecna treść przepisu wzbudza jedynie obawy przed prowadzeniem działalności gospodarczej, nie przynosząc realnych korzyści społeczeństwu.
– Art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (kopiowanie produktów i wprowadzanie ich do o obrotu jako oryginalnych) – rozważana zmiana obecnej treści tego przepisu, która w efekcie przerzuca na pokrzywdzonego przedsiębiorcę konieczność zidentyfikowania skopiowanych produktów i obliczenia szkód wynikających z samego tylko faktu ich wyprodukowania; realnie obowiązek taki nie jest możliwy do wykonania, przez co wartość karnoprawnej ochrony przedsiębiorcy jest nikła.
– Art. 46 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (udaremnienie lub utrudnienie przeprowadzenia czynności w postępowaniu kontrolnym, administracyjnym lub wyjaśniającym) – proponowana zmiana przestępstwa w delikt administracyjny, gdyż karanie takich czynów jest bardziej skuteczne w drodze postępowania administracyjnego.

Na wokandzie

Jerzy M. Ferenz jest asystentem Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości