Opinia z 29 kwietnia 2015 r. o projekcie ustawy – Prawo o zgromadzeniach

Opinia o projekcie ustawy – Prawo o zgromadzeniach[1]

1. Uwagi ogólne              

1.1. Pismem z dnia 27 marca 2015 r. (RCL.DPA.50-42/15) Rządowe Centrum Legislacji zwróciło się do Rady Legislacyjnej z prośbą o wyrażenie opinii dotyczącej projektu ustawy – Prawo o zgromadzeniach, ze szczególnym uwzględnieniem oceny szczegółowych rozwiązań normatywnych w zakresie spełniania standardów konstytucyjnych oraz zachowania praw gwarantowanych przez Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.                                            

1.2. Opiniowany projekt ustawy ma na celu zastąpienie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397 ze zm.) i wprowadzenie nowych procedur służących korzystaniu z wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji).

W uzasadnieniu opiniowanego projektu ustawy (s. 1) podkreślono, że ma on służyć realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce. Konieczność wprowadzenia nowej regulacji wynika, w ocenie projektodawcy, z braku niektórych rozwiązań bądź wadliwości rozwiązań istniejących w obecnym stanie prawnym. Podkreślono, że niezasadne byłoby przeprowadzanie kolejnej nowelizacji Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. i w konsekwencji celowe stało się opracowanie projektu nowej ustawy.          

1.3. Podstawowym punktem odniesienia oceny opiniowanego projektu z perspektywy konstytucyjnej jest art. 57 Konstytucji, który mówi: „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”. Analiza projektu powinna być dokonana z uwzględnieniem orzecznictwa TK dotyczącego wolności zgromadzeń – przede wszystkim przywołanego w uzasadnieniu projektu wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, a także wyroków: z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99, z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt Kp 1/04, z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt K 21/05, i z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt P 15/08.  

1.4. Głównym obowiązkiem ustawodawcy, wynikającym z art. 57 Konstytucji, jest stworzenie prawnych ram korzystania z wolności zgromadzeń, tj. wprowadzenie rozwiązań mających na celu urzeczywistnienie tej wolności. Zakreślając te ramy, ustawodawca powinien jednocześnie wyważyć wszystkie wchodzące w grę wartości, takie jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Z art. 57 Konstytucji wynikają dwie wolności konstytucyjne – wolność organizowania pokojowych zgromadzeń oraz wolność uczestniczenia w tego typu zgromadzeniach. Treść powyższych wolności, a także dopuszczalne zasady wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z tych wolności kształtują się nieco odmiennie. Ponadto art. 57 Konstytucji mówi o zgromadzeniach „pokojowych”. Oznacza to, że zgromadzenia, które nie mają tej cechy, nie są objęte ochroną konstytucyjną.   

Powszechnie uznaje się, że właściwym instrumentem, służącym ochronie wolności pokojowych zgromadzeń przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby ochrony innych wartości konstytucyjnych, jest tzw. procedura notyfikacyjna, polegająca na tym, że co do zasady organizator zgromadzenia jest zobowiązany powiadomić, z odpowiednim wyprzedzeniem, właściwe organy władzy publicznej o planowanym zgromadzeniu. Możliwość odbycia zgromadzenia – z jednej strony – nie jest wówczas uwarunkowana zgodą organu administracji, lecz – z drugiej strony – organ może w pewnych okolicznościach wydać decyzję o zakazie zgromadzenia bądź, gdy chodzi o zgromadzenie już rozpoczęte, o jego rozwiązaniu. 

Uregulowania prawne wyznaczające ramy korzystania z wolności zgromadzeń siłą rzeczy muszą zarówno nakładać pewne obowiązki na organizatorów i uczestników zgromadzeń, jak też przyznawać organom administracji pewien margines swobody w wydawaniu rozstrzygnięć (w szczególności decyzji o zakazie i rozwiązaniu zgromadzenia). Przepisy prawa regulujące obowiązki osób pragnących skorzystać z wolności zgromadzeń oraz kompetencje organów zaangażowanych w postępowanie w sprawach zgromadzeń powinny odpowiadać wymogom proporcjonalności. Wprowadzenie tego typu rozwiązań powinno więc być związane z potrzebą realizacji celu znajdującego uzasadnienie konstytucyjne, a użyte środki powinny być adekwatne do założonego celu, konieczne dla osiągnięcia tego celu i w odpowiedni sposób wyważać wchodzące w grę wartości.

2. Uwagi dotyczące rozdziału 1 („Przepisy ogólne”)

2.1. Zasadniczą zmianą proponowaną w opiniowanym projekcie jest wprowadzenie dwóch typów zgromadzeń, tj. „zgromadzenia stacjonarnego” (art. 3 pkt 1) oraz „marszu” (art. 3 pkt 2). Różnica między ww. typami zgromadzeń polega na tym, że zgromadzeniem stacjonarnym jest zgrupowanie osób na ogólnodostępnej, otwartej przestrzenni „bez możliwości przechodzenia jego uczestników”, zaś marszem – zgrupowanie, którego uczestnicy „przechodzą zgodnie z trasą wcześniej zgłoszoną”.   

Powyższe zróżnicowanie wynika stąd, że intencją projektodawcy jest odmienne określenie reżimu prawnego, jakiemu ma być poddane korzystanie z wolności zgromadzeń w każdej z ww. form. Postępowanie w sprawach marszów zostało uregulowane w rozdziale 2 projektu, a postępowanie w sprawach zgromadzeń stacjonarnych – w rozdziale 3. Zasadnicza różnica między obydwoma postępowaniami polega na tym, że marsz powinien być notyfikowany organowi gminy najpóźniej na 6 dni przed jego planowaną datą (art. 5 ust. 2), procedura zawiadomienia jest szczegółowo uregulowana (art. 6 i 7), a także istnieje możliwość wydania decyzji o zakazie marszu (art. 9 i 10). Natomiast notyfikacja zgromadzenia stacjonarnego ma być w założeniu prostsza – ma polegać na przekazaniu informacji właściwemu komendantowi Policji w zasadzie najpóźniej na 12 godzin przed rozpoczęciem zgromadzenia (art. 14 ust. 1), przy czym wystarczające jest zawiadomienie telefoniczne (art. 14 ust. 3). W rozdziale 3 nie przewidziano też możliwości wydania decyzji o zakazie zgromadzenia.   

Rada Legislacyjna pragnie jednak odnotować, że analiza projektu prowadzi do wniosku, iż tak naprawdę dzieli on zgromadzenia na trzy kategorie:

– po pierwsze, marsze, o których mowa w art. 3 pkt 2 i rozdziale 2,

– po drugie, zgromadzenia stacjonarne, które nie powodują zagrożeń bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego na drogach publicznych ani utrudnień dla ruchu drogowego, w szczególności zmian w jego organizacji (por. art. 15 ust. 1); do tych zgromadzeń znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 3,   

– po trzecie, zgromadzenia stacjonarne, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego na drogach publicznych lub utrudnienia dla ruchu drogowego, w szczególności zmiany w jego organizacji; do tych zgromadzeń – na mocy odesłania zawartego w art. 17 – stosuje się wprost przepisy o marszach, czyli przepisy rozdziału 2.

Podstawowym kryterium służącym ustaleniu, jaki reżim prawny powinien być zastosowany do zgromadzenia, jest więc to, czy uczestnicy zgromadzenia planują przejście określoną trasą. W takiej sytuacji zawsze – niezależnie od tego, czy przejście będzie się wiązało z zagrożeniem czy utrudnieniem ruchu drogowego – organizacja zgromadzenia następuje na zasadach określonych w rozdziale 2. Jeżeli natomiast uczestnicy zgromadzenia nie przewidują przechodzenia określoną trasą, a więc zgromadzenie będzie miało charakter stacjonarny, to rodzaj procedury, jaka znajdzie zastosowanie (rozdział 2 albo 3), zależy od tego, czy zgromadzenie będzie, czy też nie będzie powodowało zagrożeń bądź utrudnień dla ruchu drogowego.     

Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że z punktu widzenia Konstytucji jest dopuszczalne zróżnicowanie warunków, jakie powinni spełnić organizatorzy zgromadzeń w zależności od cech danego zgromadzenia. W szczególności w wyroku o sygn. akt K 44/12 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że możliwe jest posłużenie się przez ustawodawcę odmiennymi rozwiązaniami, które „będą dostosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu oraz innych okoliczności”. Dobór kryteriów takiego zróżnicowania powinien być jednak racjonalny, wolny od arbitralności i znajdować uzasadnienie w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych.

Zdaniem Rady Legislacyjnej kryterium uzasadniającym wprowadzenie odmiennych – bardziej restryktywnych – warunków proceduralnych związanych z rejestracją zgromadzenia może być zagrożenie czy utrudnienie ruchu drogowego, w szczególności rodzące konieczność zmian w organizacji tego ruchu. Natomiast nie wydaje się uprawnione założenie – zawarte milcząco w art. 3 pkt 2 w związku z przepisami rozdziału 2 projektu – że każde bez wyjątku zgromadzenie polegające na „przechodzeniu zgodnie z trasą wcześniej zgłoszoną” (tj. marsz) będzie prowadziło do tego typu zagrożeń czy utrudnień. Marsz może np. przebiegać poza drogami publicznymi i nie powodować potrzeby jakichkolwiek zmian w organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji sam fakt przemieszczania się przez uczestników zgromadzenia, niepowiązany z oceną stopnia zagrożenia lub utrudnienia dla ruchu drogowego, nie jest – w opinii Rady Legislacyjnej – wystarczającym powodem, dla którego konieczne jest poddanie zgromadzenia bardziej restryktywnym procedurom rejestracyjnym.

2.2. Przepis art. 4 projektu nie budzi zastrzeżeń. Norma wyrażona w ust. 1 tego przepisu (warunki, jakie powinien spełnić organizator zgromadzenia) została oceniona przez TK jako zgodna z Konstytucją (zob. pkt 2 sentencji wyroku TK sygn. akt K 44/12, dotyczący art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r.). Gdy chodzi o ust. 2 (zakaz uczestniczenia w zgromadzeniu osób posiadających niebezpieczne materiały lub narzędzia), to obecny odpowiednik tego przepisu (art. 3 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r.) jest uznawany za dopuszczalne ograniczenie wolności zgromadzeń (zob. wyrok TK sygn. akt Kp 1/04).

3. Uwagi dotyczące rozdziału 2 („Postępowanie w sprawach marszów”)

3.1. Analizę rozdziału 2 opiniowanego projektu należy rozpocząć od wskazania, że przepisy tego rozdziału, zatytułowanego „Postępowanie w sprawach marszów” (art. 5–13), będą miały zastosowanie nie tylko w odniesieniu do marszów, lecz również w odniesieniu do niektórych zgromadzeń stacjonarnych. Wynika to z odesłania zawartego w art. 17 projektu, o czym była mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii.

3.2. Jako niezgodne z art. 57 Konstytucji należy ocenić rozwiązanie zawarte w art. 5 ust. 2 („Organizator marszu zawiadamia organ gminy w taki sposób, by wiadomość dotarła do organu najpóźniej na 6 dni, a najwcześniej na 30 dni przed datą marszu”). Naruszenie to nie wynika z przyjętego w tym przepisie samego obowiązku notyfikacji zgromadzenia (była o tym mowa wyżej), lecz z faktu, że wprowadza on zbyt długi termin na spełnienie tego obowiązku. Wypada podkreślić, że w pkt 3 sentencji wyroku o sygn. akt K 44/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. „w zakresie, w jakim określa obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia” jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przekonaniu TK „cele notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników, mogą być osiągnięte w krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony porządku publicznego (…). Wydłużenie okresu notyfikacji do minimum 3 dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń”.

Projektodawca co prawda nie posłużył się w art. 5 ust. 2 pojęciem „dni robocze”, jednak obowiązek zawiadomienia o zgromadzeniu najpóźniej na 6 dni przed jego planowaną datą – podczas gdy TK stwierdził niekonstytucyjność terminu 3 dni roboczych – jest nadmiernym ograniczeniem wolności zgromadzeń i nie odpowiada standardowi wyznaczonemu przez TK w wyroku o sygn. akt K 44/12.

3.3. Nie budzą zastrzeżeń konstytucyjnych art. 6 i 7, które regulują formę i wymaganą zawartość zawiadomienia o zamiarze odbycia zgromadzenia.

Na podkreślenie zasługuje to, że w art. 6 ust. 1 projektodawca uwzględnił możliwość posłużenia się w tym celu nowoczesnymi środkami komunikacji, co znacznie usprawni całą procedurę (por. wyrok TK sygn. akt P 15/08). Pozytywnie należy również ocenić art. 6 ust. 2–4, które pozwolą na dokładne ustalenie, w jakim momencie doszło do skutecznego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia zgromadzenia (co sygnalizował TK w wyroku o sygn. akt K 44/12). Ma to znaczenie w przypadku potrzeby ustalenia pierwszeństwa zgłoszenia, o czym będzie mowa niżej.

Co do zasady pozytywnie należy ocenić treść art. 7, który wymienia informacje, jakie powinny znaleźć się w zawiadomieniu. Rada Legislacyjna pragnie w tym kontekście zwrócić uwagę na fakt, że do wolności organizowania zgromadzeń – w odróżnieniu od wolności uczestniczenia w zgromadzeniach – nie należy tzw. prawo do anonimowości (zob. wyrok TK sygn. akt Kp 1/04). Organizator zgromadzenia może więc zostać ustawowo zobowiązany do podania informacji pozwalających na jego zidentyfikowanie, a także umożliwiających skontaktowanie się z nim. Z kolei obowiązek przedstawienia w zawiadomieniu informacji o miejscu, celu zgromadzenia, dacie i godzinie jego rozpoczęcia, przewidywanym czasie trwania, liczbie uczestników oraz trasie przejścia wynika z konieczności zapewnienia przez władze publiczne odpowiednich warunków skorzystania z wolności zgromadzeń. Jak wskazał TK w wyroku o sygn. akt K 44/12 „czas trwania, przewidywana liczba uczestników, miejsce (trasa przejścia) i data oraz godzina rozpoczęcia są elementami niezbędnymi do identyfikacji konkretnego zgromadzenia publicznego”. Na organizatorów może więc zostać nałożony obowiązek podania informacji związanych z przebiegiem planowanego zgromadzenia.

Pewne wątpliwości budzi zamieszczony w art. 7 ust. 1 pkt 3 termin „cel marszu”. Nie jest bowiem jasne, czy termin ten oznacza powód zorganizowania zgromadzenia (por. art. 9 pkt 1 projektu, który posługuje się pojęciem „cel zgromadzenia” w takim właśnie znaczeniu), czy też określenie miejsca, w którym marsz ma się zakończyć. Wydaje się, że projektodawca miał na myśli to drugie znaczenie, jednak w takim przypadku – dla zachowania precyzji i spójności terminologicznej w ramach ustawy – można by rozważyć zmianę brzmienia ww. przepisu na „miejsce rozpoczęcia i miejsce zakończenia marszu”.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 „W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organizator marszu może zawrzeć deklarację, iż nie przewiduje udziału w marszu osób zamaskowanych”. Rada Legislacyjna pragnie wyrazić wątpliwość co do zasadności utrzymywania w projekcie ww. przepisu. Organizator nie ma bowiem możliwości kontrolowania uczestników zgromadzenia (por. wyrok TK sygn. akt Kp 1/04), a także z reguły nie jest w stanie przewidzieć, czy uczestnicy zgromadzenia zdecydują się na skorzystanie z prawa do anonimowości przez przybranie wyglądu uniemożliwiającego ich identyfikację. Z drugiej strony, w świetle ww. przepisu nawet w sytuacji gdy organizator zgromadzenia ma pewność, że w zgromadzeniu wezmą udział osoby zamaskowane, jest uprawniony do zatajenia tego faktu przed organami władzy publicznej. Omawiany przepis nie wiąże żadnych konsekwencji prawnych również ze świadomym wprowadzeniem w błąd organów władzy co do udziału w zgromadzeniu osób zamaskowanych.

W konsekwencji, Rada Legislacyjna sugeruje projektodawcy skreślenie art. 7 ust. 3. Dostrzegając powody zamieszczenia tego przepisu, Rada Legislacyjna wyraża pogląd, że w praktyce jego stosowanie może przynieść więcej trudności niż korzyści.

3.4. W art. 8 projektu został uregulowany tryb postępowania w przypadku gdy wniesiono zawiadomienie o dwóch lub więcej zgromadzeniach, które mają się odbyć w tym samym czasie i miejscu lub których trasy przejścia są tożsame lub w części się pokrywają i nie jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki sposób, by ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Zaproponowane rozwiązanie sprowadza się do tego, że w powyższych okolicznościach organ gminy powinien podjąć próbę koncyliacji, wzywając organizatorów na rozprawę administracyjną w celu dokonania zmiany czasu, miejsca bądź trasy przejścia marszu. Natomiast jeżeli porozumienia nie da się osiągnąć, to „o pierwszeństwie wyboru czasu, miejsca lub trasy przejścia marszu decyduje data, godzina oraz minuta wniesienia zawiadomienia” (art. 8 ust. 4).

Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że w wolności zgromadzeń mieści się również prawo do tzw. kontrdemonstracji. Równocześnie istnieje potrzeba zamieszczenia w ustawie regulacji służącej uniknięciu niebezpieczeństw, jakie mogą wynikać ze zgromadzeń zaplanowanych na ten sam czas i miejsce. Wprowadzenie do ustawy tego typu rozwiązania zostało również zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 44/12.

Zdaniem Rady Legislacyjnej z punktu widzenia art. 57 Konstytucji procedura służąca rozstrzygnięciu ww. sporu między podmiotami korzystającymi z wolności zgromadzeń powinna być skonstruowana w taki sposób, aby do jej zakończenia doszło jak najszybciej – tak aby wyeliminować ryzyko naruszenia planowanego terminu kolidujących ze sobą zgromadzeń. Ustawodawca powinien zatem unikać tworzenia rozwiązań prowadzących do nadmiernego wydłużenia postępowania, gdyż może to zagrozić efektywnej realizacji wolności zgromadzeń.

Z tych przyczyn wydaje się, że bardziej racjonalne byłoby pozostawienie trybu przewidzianego w Prawie o zgromadzeniach z 1990 r. przy wyeliminowaniu jego wad dostrzeżonych przez TK w wyroku o sygn. akt K 44/12. Zgodnie z art. 7a ww. ustawy w omawianej sytuacji organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia „zgłoszonego później” do dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Zgodnie z nieobowiązującym już (po wejściu w życie ww. wyroku TK) art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. organ gminy powinien zakazać zgromadzenia „zgłoszonego później”, jeżeli organizator zgromadzenia – pomimo wezwania – nie dokonał zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia, bądź trasy przejścia uczestników.

Należy podkreślić, że ww. mechanizm jako taki nie został uznany przez TK za niekonstytucyjny. Trybunał podkreślił, że „zastosowanie zasady pierwszeństwa zgłoszeń nie jest – samo w sobie – przejawem nierównego traktowania organizatorów (…)”. Trybunał nie wykluczył ponadto istnienia mechanizmu, który przewiduje „od jednych organizatorów dostosowania swoich zamiarów do okoliczności wynikających z realizowania wolności przez innych”. Ponadto w uzasadnieniu cyt. wyroku stwierdzono, że „Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wprowadzenia przez ustawodawcę unormowania, które stanowić będzie podstawę zakazu zgromadzenia publicznego w sytuacji konfliktu kilku zgromadzeń planowanych w tych samych okolicznościach, jeżeli rozstrzygnięcie takiego konfliktu nie będzie możliwe z uwagi na bierną postawę organizatorów wezwanych do modyfikacji ich pierwotnych zamierzeń”.  

Wadą przepisów zamieszczonych w Prawie o zgromadzeniach z 1990 r. było to, że nie pozwalały one na jednoznaczne wskazanie, które zgromadzenie zostało „zgłoszone wcześniej”, a które zostało „zgłoszone później”. Ustawodawca nie określił bowiem, w jakim dokładnie momencie można mówić o skutecznym dokonaniu zgłoszenia. Wyłącznie ta okoliczność przesądziła o niekonstytucyjności art. 7a ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. (zob. pkt 7–9 sentencji wyroku TK sygn. akt K 44/12). Trybunał nie zakwestionował natomiast samej „zasady pierwszeństwa”, zgodnie z którą to organizator zgromadzenia później zgłoszonego może zostać zobowiązany przez organ gminy do zmiany parametrów planowanego zgromadzenia, a na organizatora zgromadzenia zgłoszonego jako pierwsze nie nakłada się żadnych nowych obowiązków.    

W przekonaniu Rady Legislacyjnej, powyższy mechanizm – po wyeliminowaniu jego mankamentów, związanych z definicją „późniejszego” i „wcześniejszego” zgłoszenia – lepiej służy ochronie wolności zgromadzeń. Po pierwsze, pozwala na szybsze rozwiązanie sporu niż rozwiązanie zaproponowane w opiniowanym projekcie, zgodnie z którym powinna odbyć się rozprawa administracyjna, po wezwaniu skierowanym telefonicznie do wszystkich organizatorów „nie później niż na 48 godzin przed planowaną datą marszu” (art. 8 ust. 1; na marginesie należy odnotować, że projektodawca nie przewidział sytuacji, gdy – np. z uwagi na dni wolne od pracy – niemożliwe będzie skontaktowanie się z żadnym z organizatorów kolidujących ze sobą zgromadzeń). Po drugie, aktualny mechanizm – w odróżnieniu od proponowanego – nie przewiduje zaangażowania w procedurę rozstrzygania sporu organizatora zgromadzenia zgłoszonego jako pierwsze. Pozwala to na wyeliminowanie ryzyka podejmowania przez przeciwników prawidłowo zgłoszonego zgromadzenia ewentualnych działań o charakterze obstrukcyjnym.

Rada Legislacyjna pragnie również zwrócić uwagę na potrzebę uregulowania sytuacji – której nie można wykluczyć – gdy zawiadomienia o planowanym zgromadzeniu zostaną zgłoszone równocześnie, a więc nie będzie możliwości rozstrzygnięcia o pierwszeństwie jednego z nich. Racjonalnym rozwiązaniem wydaje się wówczas przeprowadzenie losowania, którego zasady i tryb powinny zostać uregulowane ustawowo.

3.5. Przepisy art. 9–11 regulują kompetencję organu gminy do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, a także procedurę odwołania od tej decyzji.  

Przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia, zamieszczone w art. 9 pkt 1 i 2, nie nasuwają zastrzeżeń, mimo pewnej nieostrości pojęć, jakimi się posługują (sprzeciwianie się niniejszej ustawie, naruszenie przepisów karnych, możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach). Organ gminy powinien dysponować pewnym marginesem oceny, pozwalającym mu na podjęcie decyzji opartej na wszechstronnym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy i dokonaniu rzetelnej oceny prawdopodobieństwa utraty przez zgromadzenie pokojowego charakteru oraz stopnia zagrożenia ochrony wartości konstytucyjnych, które – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji – mogą uzasadniać wprowadzenie ograniczenia w korzystaniu z wolności zgromadzeń (por. wyrok TK sygn. akt Kp 1/04). 

3.6. Wskazany wyżej zakres swobody organu gminy w wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia powinien być jednak w odpowiednim stopniu zrównoważony rzetelną i efektywną procedurą odwoławczą, pozwalającą na zweryfikowanie tej decyzji w okresie poprzedzającym planowany termin rozpoczęcia zgromadzenia. Zwłaszcza ta ostatnia kwestia jest istotna z tego powodu, że często termin odbycia zgromadzenia ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia funkcji, jakiej ma służyć dane zgromadzenie. Ustawodawca powinien więc w taki sposób skoordynować ze sobą poszczególne etapy procedury notyfikacyjnej, a następnie – w razie wydania zakazu – odwoławczej, aby obie te procedury mogły się zamknąć przed momentem planowanego rozpoczęcia zgromadzenia. W przeciwnym razie prawo do odwołania stawałoby się iluzoryczne.

Cel, jakiemu powinna służyć procedura regulowana w opiniowanej ustawie, uzasadnia wprowadzenie szczególnych regulacji procesowych – zarówno w płaszczyźnie uprawnień i obowiązków proceduralnych organizatorów zgromadzenia, jak też kompetencji organów władzy publicznej zaangażowanych w wydawanie rozstrzygnięć na poszczególnych etapach procedury.

Dlatego też nie budzi wątpliwości modyfikacja ogólnych zasad doręczania decyzji administracyjnych, polegająca na tym, że decyzja o zakazie marszu oraz decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania są uznawane za doręczone w chwili ich udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 2 i 6). Za uzasadnioną koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych należy uznać również zasadę, zgodnie z którą wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia (art. 10 ust. 4).

Trzeba natomiast odnotować, że projekt nie gwarantuje, iż decyzja o zakazie zgromadzenia zostanie w odpowiednim terminie poddana kontroli sądowej, co stawia pod znakiem zapytania efektywność – a tym samym konstytucyjność – całej procedury. Zgodnie bowiem z art. 9 decyzja o zakazie powinna być wydana w ciągu 48 godzin od dnia otrzymania zawiadomienia. Zważywszy na to, że – zgodnie z art. 5 ust. 2 – organizator powinien zawiadomić o planowanym zgromadzeniu najpóźniej na 6 dni przed jego planowaną datą, decyzja o zakazie powinna być wydana w zasadzie najpóźniej na 4 dni przed tą datą. Następnie organizator ma 24 godziny na wniesienie odwołania (art. 10 ust. 3), a organ odwoławczy (wojewoda) – 24 godziny na jego rozpatrzenie. Zgodnie zaś z art. 11 skargę do sądu administracyjnego można wnieść w terminie 3 dni, a sąd wyznacza rozprawę co do zasady nie później niż w terminie 7 dni od dnia wniesienia skargi. Projektodawca nie wprowadził terminu, w jakim powinno zapaść orzeczenie sądu administracyjnego.

W przekonaniu Rady Legislacyjnej nakaz ochrony wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), odczytywany w związku z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wymaga od ustawodawcy takiego ukształtowania postępowania, w którym została wydana decyzja o zakazie zgromadzenia, aby organizator zgromadzenia – co do zasady – był w stanie doprowadzić do sądowej kontroli takiej decyzji przed terminem planowanego zgromadzenia. Jest to konieczne dla efektywnej ochrony wolności zgromadzeń, zwłaszcza mając na względzie ocenność przesłanek uzasadniających zakazanie zgromadzenia (zob. art. 9 pkt 1 i 2). Takie stanowisko da się również odnaleźć w uzasadnieniu wyroku TK o sygn. akt K 44/12, choć – co należy podkreślić – TK wprost o tej kwestii nie orzekał, będąc związany granicami zaskarżenia. Zdaniem TK „(…) mówiąc o efektywności określonej procedury, należy mieć na względzie taki sposób jej ukształtowania, który umożliwi sądową weryfikację indywidualnego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do jego celu. W kontekście wolności zgromadzeń chodzić będzie o przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji organu zakazującego zgromadzenia w taki sposób, aby – w wypadku ewentualnego podważenia takiej decyzji – umożliwić organizatorowi zrealizowanie jego pierwotnych zamierzeń”.

Opiniowany projekt nie odpowiada temu standardowi. Jest on również niezgodny ze uregulowaniami prawa międzynarodowego, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszej opinii.  

Nie jest rolą Rady Legislacyjnej proponowanie konkretnych rozwiązań prawodawczych. Można jednak zastanowić się, czy zasadne jest utrzymywanie prawa organizatora zakazanego zgromadzenia do odwołania się w trybie administracyjnym. Wszak art. 78 Konstytucji – mówiący o prawie do odwołania – w zdaniu drugim wyraźnie dopuszcza możliwość wprowadzania ustawą wyjątków od tego prawa. Przyjmując powyższe założenie, można by rozważyć przyznanie organizatorowi prawa do wniesienia środka odwoławczego do sądu powszechnego, który to środek byłby rozpoznawany niezwłocznie (w terminie określonym w ustawie), zaś wyrok sądu – uwzględniający skargę organizatora zgromadzenia – podlegałby natychmiastowemu wykonaniu. Wydaje się, że w takiej sytuacji nie znajdowałaby zastosowania zasada dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Przyjmuje się bowiem, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w sytuacji, gdy sprawa nie toczy się od początku do końca przed sądem, a sąd działa wyłącznie jako „organ kontroli innych aktów władzy publicznej rozstrzygających sprawy jednostek po to, aby ustrzec je przed arbitralnością władzy” (wyrok TK z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt SK 38/02).           

Rada Legislacyjna wyraża pogląd, że tego typu postępowanie „mieszane” (administracyjno-sądowe) byłoby racjonalnym kompromisem między potrzebą zapewnienia efektywnej sądowej kontroli decyzji ingerujących w wolność zgromadzeń a innymi wartościami konstytucyjnymi, które powinny podlegać ochronie w procedurze zgłaszania zgromadzeń (zob. też Opinię Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w przedmiocie projektu ustawy – Prawo o zgromadzeniach, Warszawa, dnia 7 kwietnia 2015 r., s. 13).    

3.7. Przepis art. 12 określa zadania i obowiązki organizatora (przewodniczącego) zgromadzenia.

W wyroku o sygn. akt K 44/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność z Konstytucją przepisu będącego odpowiednikiem art. 12 ust. 3 projektu, który mówi, iż organizator (przewodniczący) marszu „odpowiada za zgodny z przepisami prawa przebieg marszu oraz jest obowiązany do przeprowadzenia marszu w taki sposób, by zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników marszu. W tym celu organizator marszu podejmuje przewidziane w ustawie środki”. Co prawda TK wydał w tym zakresie tzw. wyrok interpretacyjny – stwierdził zgodność art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. pod warunkiem, że przepis ten jest rozumiany jako „niestanowiący podstawy do odpowiedzialności majątkowej przewodniczącego zgromadzenia za szkody powstałe z winy uczestników zgromadzenia” (pkt 11 sentencji) – jednak należy zakładać, iż również art. 12 ust. 3 nowej ustawy będzie stosowany w sposób uwzględniający wykładnię TK.

W wyroku o sygn. akt K 44/12 (pkt 12 sentencji) Trybunał stwierdził zgodność z Konstytucją przepisu będącego odpowiednikiem art. 12 ust. 7 projektu, tj. art. 10 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r., który nakłada na przewodniczącego zgromadzenia obowiązek – po pierwsze – zażądania opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która narusza przepis ustawy albo uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie oraz – po drugie – zwrócenia się o pomoc do Policji lub straży miejskiej w przypadku niepodporządkowania się ww. poleceniu.  

W tym świetle nie nasuwa zastrzeżeń także art. 12 ust. 8 projektu, który przyznaje przewodniczącemu, w określonych okolicznościach, upoważnienie do rozwiązania marszu. Jest to bowiem kolejny – obok art. 12 ust. 7 – środek, za pomocą którego przewodniczący powinien czuwać nad pokojowym charakterem zgromadzenia. Wątpliwości budzi natomiast sformułowanie, zaproponowane przez projektodawcę, zgodnie z którym przewodniczący podejmuje „decyzję o rozwiązaniu marszu”. Posłużenie się pojęciem „decyzja” mogłoby sugerować, że chodzi tu o akt z zakresu administracji publicznej, co z kolei generowałoby istotne problemy proceduralne (np. co do trybu wydawania tego typu „decyzji”). Dlatego też, w ocenie Rady Legislacyjnej, lepszym rozwiązaniem byłoby posłużenie się – wzorem obecnego art. 10 ust. 5 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r. – formułą mówiącą, że przewodniczący „rozwiązuje marsz”, bez wskazywania formy, w jakiej ma to nastąpić.    

3.8. Przepis art. 13 reguluje procedurę rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy.

Przesłanki uzasadniające podjęcie takiej decyzji (art. 13 ust. 1) należy ocenić pozytywnie. Pozostają one w symetrii względem przesłanek uzasadniających zakazanie zgromadzenia i są w sposób oczywisty powiązane z poważnym zagrożeniem utraty przez zgromadzenie jego pokojowego charakteru (por. wyrok TK sygn. akt Kp 1/04).

W wyroku o sygn. akt K 44/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyznanie przedstawicielowi gminy kompetencji do rozwiązania zgromadzenia – w kształcie określonym przez obecny art. 12 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r., który jest w znacznym zakresie zbieżny z art. 13 ust. 3 opiniowanego projektu – nie stanowi nadmiernego ograniczenia wolności zgromadzeń (pkt 13 sentencji). Z uzasadnienia ww. wyroku wynika jednak, że okolicznością pozwalającą na uznanie omawianego ograniczenia za dopuszczalne jest przyjęcie swoistej zasady subsydiarności, zgodnie z którą o konieczności rozwiązania zgromadzenia należy najpierw uprzedzić przewodniczącego zgromadzenia, a przedstawiciel gminy rozwiązuje zgromadzenie dopiero gdy przewodniczący „wzbrania się to uczynić” (zob. art. 12 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r.). Tymczasem projektodawca zrezygnował z takiego mechanizmu, co może prowadzić do wniosku, że art. 13 w tym zakresie nie mieści się w granicach proporcjonalnej ingerencji w wolność zgromadzeń. Rada Legislacyjna sugeruje więc powrót do zasady subsydiarności określonej w obecnym art. 12 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach z 1990 r.

Niezależnie od powyższych uwag Rada Legislacyjna sugeruje rozważenie celowości posługiwania się w projektowanej ustawie pojęciem „decyzja”. Akt o rozwiązaniu zgromadzenia nie posiada cech typowych dla aktów określanych tym mianem. Nazwa ta sugeruje, że ustawodawcy chodzi w tym przypadku o formę prawną decyzji administracyjnej. Tryb wydawania takich aktów normuje kodeks postępowania administracyjnego („k.p.a.”), zawierający szereg uregulowań, których konieczność zastosowania może rodzić problemy w skutecznym stosowaniu przepisu art. 13 ust. 3 projektowanej ustawy. W doktrynie wykazuje się, że akt rozwiązania zgromadzenia nie powinien przybierać formy prawnej decyzji administracyjnej, gdyż jest to generalny akt administracyjny (stosowania prawa), przy podejmowaniu którego niektórych przepisów k.p.a. nie da się nawet zastosować (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 187–188). Z uwagi na to, że taki akt określa sytuację prawną adresatów określonych w sposób generalny (uczestników zgromadzenia), bardziej odpowiednią formą byłoby w tym przypadku „zarządzenie” osoby reprezentującej organ właściwy w sprawach zgromadzeń.   

4. Uwagi dotyczące rozdziału 3 („Postępowanie w sprawach zgromadzeń stacjonarnych”)

4.1. Jak już wskazano wyżej, przepisy rozdziału 3 nie stosują się do wszystkich zgromadzeń stacjonarnych w rozumieniu art. 3 pkt 1. Zgodnie bowiem z art. 17, jeżeli zgromadzenie stacjonarne „będzie powodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego na drogach publicznych lub utrudnienia dla ruchu drogowego, a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji”, to do takiego zgromadzenia znajdują zastosowanie przepisy o marszach, zawarte w rozdziale 2.

4.2. Zgromadzenia, do których stosują się przepisy rozdziału 3, są notyfikowane w znacznie uproszczonej procedurze w porównaniu do marszów i pozostałych zgromadzeń stacjonarnych. Wystarczy o nich poinformować telefonicznie właściwego komendanta Policji, co do zasady nie później niż na 12 godzin przed planowanym rozpoczęciem zgromadzenia (art. 14 ust. 1 i 3). Projektodawca nie przewidział ponadto możliwości wydania decyzji o zakazie zgromadzenia.

Takie rozwiązanie zasługuje na generalną aprobatę, choć nic nie stoi na przeszkodzie, aby termin 12-godzinny został skrócony. Funkcjonariusze ochrony porządku publicznego – w tym Policja – pełnią służbę w sposób ciągły, dlatego też Rada Legislacyjna nie dostrzega powodów, dla których notyfikacja zgromadzenia niepowodującego utrudnień w ruchu drogowym nie mogłaby się odbyć na kilka godzin przed jego rozpoczęciem. Byłoby to pożądane zwłaszcza gdy chodzi o zgromadzenia będące reakcją na nagłe, nieprzewidziane wydarzenie o istotnym znaczeniu dla życia społecznego (tzw. zgromadzenia spontaniczne; szerzej o tym zagadnieniu będzie mowa niżej).

4.3. Zgodnie z art. 15 ust. 2 zgromadzenie, które zostało notyfikowane na podstawie art. 14, może zostać rozwiązane przez funkcjonariusza Policji, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepis ust. 1, inne przepisy ustawy lub przepisy karne.

Z powyższego przepisu wynika, że zgromadzenie może zostać rozwiązane przez funkcjonariusza Policji nie tylko w przypadku, gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo utraty jego pokojowego charakteru, lecz również „gdy narusza przepis ust. 1”, a więc gdy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub nawet tylko utrudnienia dla ruchu drogowego. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, dopuszczalność rozwiązania zgromadzenia w ostatnio wymienionych okolicznościach jest nadmiernym ograniczeniem wolności zgromadzeń.         

Z orzecznictwa TK wynika, że „podjęcie decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia musi być traktowane jako środek ostateczny tak radykalnego ograniczenia wolności zgromadzeń i może dotyczyć sytuacji, gdy powstaje poważne i bezpośrednie zagrożenie utraty pokojowego charakteru zgromadzenia, a tym samym poważne zagrożenie dla wartości konstytucyjnych wymienionych w art. 31 ust. 3. Chodzi zwłaszcza o te wartości, które są szczególnie zagrożone w przypadku utraty pokojowego charakteru zgromadzenia, jak: bezpieczeństwo, porządek publiczny, zdrowie i życie, ochrona środowiska, prawa i wolności innych osób” (wyrok TK sygn. akt Kp 1/04). Rozwiązanie zgromadzenia nie może więc nastąpić w każdym przypadku, gdy jego przebieg jest niezgodny z przepisami prawa, lecz wyłącznie wówczas, gdy zgromadzenie utraciło pokojowy charakter, bądź istnieje wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia takiej sytuacji. Zgromadzenie „pokojowe” w rozumieniu art. 57 Konstytucji to zgromadzenie, które przebiega „z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego” (wyrok TK sygn. akt K 34/99). W konsekwencji w sytuacji gdy okazuje się, że przebieg zgromadzenia wymaga wyłącznie interwencji odpowiednich służb w celu zabezpieczenia porządku w ruchu drogowym – natomiast nie zachodzą przesłanki do uznania, iż zgromadzenie utraciło pokojowy charakter – rozwiązanie zgromadzenia byłoby nadmierną ingerencją w wolność zgromadzeń.

Dlatego też w przekonaniu Rady Legislacyjnej art. 15 ust. 2 w zakresie, w jakim przewiduje rozwiązanie zgromadzenia w razie naruszenia art. 15 ust. 1, jest niezgodny z art. 57 Konstytucji.

5. Uwagi dotyczące rozdziałów 4 i 5 (przepisy karne, nowelizujące, przejściowe i końcowe)

5.1. Projektodawca proponuje wprowadzenie penalizacji zachowań związanych z organizacją zgromadzeń.

Do tej pory wykroczeniem jest:

a) przeszkadzanie lub usiłowanie przeszkadzania w organizowaniu lub w przebiegu niezakazanego zgromadzenia,

b) zwoływanie zgromadzeń bez wymaganego zaświadczenia albo przewodniczenia takiemu zgromadzeniu lub zgromadzeniu zakazanemu,

c) przewodniczenie zgromadzeniu po rozwiązaniu go przez przewodniczącego lub przedstawiciela organu gminy,

d) bezprawne zajmowanie lub wzbranianie się opuszczenia miejsca, którym inna osoba lub organizacja prawnie rozporządza jako zwołujący lub przewodniczący zgromadzenia,

e) branie udziału w zgromadzeniu posiadając przy sobie materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzie (art. 52 kodeksu wykroczeń).

Projektodawca proponuje penalizację zachowania polegającego na przewodniczeniu marszowi oraz na niepodejmowaniu jako organizator zgromadzenia stacjonarnego środków przewidzianych w art. 12 ust. 7 lub 8.

Drugie proponowane wykroczenie polega na niewykonaniu poleceń przewodniczącego marszu lub organizatora zgromadzenia stacjonarnego wydanych na postawie art. 12 ust. 7, albo na niepodporządkowaniu się decyzjom przewodniczącego lub organizatora zgromadzenia stacjonarnego wydanym również na podstawie ustawy, tj. art. 12 ust. 8.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę na trzy aspekty tego nowego rozwiązania.

Po pierwsze, projektodawca w art. 21 nowelizuje przepis art. 52 § 1 pkt 3 i 5 kodeksu wykroczeń, który penalizuje kwestie związane ze zgromadzeniami. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego projektodawca chce proponowaną zmianę umiejscowić również poza kodeksem wykroczeń, który najlepiej nadaje się do regulacji wykroczeń. Rada Legislacyjna nie dostrzega żadnego logicznego uzasadnienia regulacji wykroczeniowej tego samego zjawiska w dwóch różnych aktach prawnych, tym bardziej, że taka regulacja w kodeksie wykroczeń istnieje od lat.  

Po drugie, nie jest zrozumiałe, dlaczego projektodawca tworząc przepisy karne nie korzysta ze wzoru z kodeksu wykroczeń, tj. by przepisy opisywały zachowanie sprawcy, a nie odsyłały do innych artykułów tego samego aktu prawnego.

Porównanie obu tych technik legislacyjnych, tj. przepisów kodeksu wykroczeń, które specjalnie na wstępie zacytowano, pokazuje, że istnieje możliwość opisu czynu w sferze zgromadzeń, co ma zdecydowaną przewagę nad proponowanym przez projektodawcę rozwiązaniem.   

Nie jest tu też zrozumiałe, dlaczego projektodawca reguluje tę samą materię stosując dwie techniki legislacyjne, jedną, która jest powszechnie akceptowana (ta z kodeksu wykroczeń) i drugą, która w teorii jest powszechnie krytykowana.    

Umiejscowienie nowej propozycji w kodeksie wykroczeń pociągnie za sobą konieczność dostosowania techniki pisania przepisów karnych do tych, które są już w tym kodeksie.  

Po trzecie, projektodawca ogranicza odpowiedzialność sprawcy wykroczenia z art. 18 ustawy tylko do zachowań umyślnych i przewiduje za to tylko grzywnę. W kodeksie wykroczeń przepis art. 52 nie jest zawężony tylko do zachowań umyślnych, ale w konsekwencji przewidziana jest również sankcja w postaci kary aresztu do 14 dni, kara ograniczenia wolności albo grzywna.    

Należy zatem rozważyć, czy sankcje przepisów z projektu i kodeksu wykroczeń nie powinny być ujednolicone, a na pewno nie niższe niż przewidziane dla zachowań umyślnych.

Jeśli chodzi o zmianę treści przepisu art. 52 § 1 pkt 3 i 5, jest ona konsekwencją zmiany organu właściwego do rozwiązania zgromadzenia, jak i zawiera nowe określenie zakazów. Taki zabieg uznać należy za właściwy.

5.2. Należy dodać, że sama penalizacja zachowania, polegającego na umyślnym zaniechaniu podjęcia przez przewodniczącego (organizatora) zgromadzenia środków związanych z zapewnieniem pokojowego charakteru zgromadzenia (art. 18 projektu), nie jest nieproporcjonalnym naruszeniem wolności zgromadzeń. W wyroku TK o sygn. akt K 44/12 art. 13a Prawa o zgromadzeniach – będący odpowiednikiem art. 18 opiniowanego projektu – został uznany za zgodny m.in. z art. 57 Konstytucji (pkt 14 sentencji).

6. Uwagi dotyczące zgodności projektu z prawem międzynarodowym

6.1. Jak wskazano w dołączonym do projektu ustawy uzasadnieniu, uregulowanie zasad i trybu organizowania oraz odbywania zgromadzeń powinno uwzględniać standardy międzynarodowe, w tym prawa gwarantowane przez Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej powoływana jako „EKPCz” lub „Konwencja”). W szczególności projekt ma stanowić realizację wytycznych wskazanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 3 maja 2007 w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce (skarga nr 1543/06).

Respektowanie standardów międzynarodowych jest uzasadnione zarówno wyrażonym w art. 9 Konstytucji obowiązkiem przestrzegania przez RP wiążącego ją prawa międzynarodowego, jak i tym, że wspomniany wyżej Europejski Trybunał Praw Człowieka uwzględnia kontekst prawa międzynarodowego wówczas, gdy rozważa przedmiot i cel przepisu EKPCz odnoszący się do rozważanej kwestii prawnej (por. wyrok z 29 stycznia 2008 r. w sprawie Saadi p. Zjednoczonemu Królestwu, § 62; szerzej por. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I, Komentarz do artykułów 1-18, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 654–655).

Wolność zgromadzania się podlega ochronie na podstawie art. 11 EKPCz, w którym przewidziano m.in., że „każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się” (ust. 1), a wykonywanie tego prawa „nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób […]” (ust. 2).

Z orzecznictwa ETPCz wynika, iż przepis ten nie tylko chroni jednostkę przed nieuzasadnioną ingerencją władz publicznych, ale nakłada na władze publiczne pozytywny obowiązek podjęcia odpowiednich działań, aby zapewnić skuteczne korzystanie z wolności zgromadzeń. Ograniczenia zaś praw zagwarantowanych w art. 11 muszą być wąsko interpretowane i mogą je usprawiedliwiać jedynie ważne i przekonujące powody (por. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013, s. 826 i powołane tam orzecznictwo).

6.2. Za trafne należy uznać odstąpienie w art. 3 projektowanej ustawy od kryterium liczebności występującego w ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach. Wyłączenie z zakresu zgromadzeń zgrupowania poniżej 15 osób nie znajduje uzasadnienia w treści art. 11 EKPCz, w którym nie określono minimalnej liczby osób konstytuujących zgromadzenie. Co więcej, skoro Konwencja gwarantuje „każdemu” prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się, ustanowienie przez ustawodawcę progu liczbowego na poziomie 15 osób niesie niebezpieczeństwo arbitralnego pozbawienia ochrony wynikającej z art. 11 EKPCz uczestnikom mniej licznych zgromadzeń.

Proponowany przez projektodawcę w art. 3 podział zgromadzeń na stacjonarne i marsze zgodny jest z przyjętą w orzecznictwie ETPCz interpretacją, zgodnie z którą prawo do swobodnego zgromadzania się obejmuje zarówno zgromadzenia statyczne, jak i publiczne pochody (por. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An p. Turcji z dnia 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92 § 56, za: Konwencja …, s. 697).    

Prawo do pokojowego gromadzenia się, o którym mowa w art. 11 Konwencji, należy rozumieć w ten sposób, że organizatorzy i uczestnicy zgromadzenia nie mają zamiaru użycia przemocy (por. wyrok ETPCz z dnia 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and United Macedonian Organization Ilinden p. Bułgarii, skargi nr 29221/95 i 19225/95) ani w inny sposób nie zaprzeczają podstawom społeczeństwa demokratycznego (por. wyrok ETPCz w sprawie Faber p. Węgrom z 24 lipca 2012 r., skarga nr 40721/08, § 37).  Wprowadzony w art. 4 ust. 2 projektu zakaz uczestnictwa w zgromadzeniach osób posiadających przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne lub inne niebezpieczne materiały lub narzędzia zgodny jest z konwencyjnym wymogiem, by zgromadzenie miało charakter „pokojowy”.

6.3. Rozważając konwencyjne gwarancje wolności zgromadzania się, należy także wziąć pod uwagę art. 13 EKPCz, zgodnie z którym „Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.   

W obowiązującym stanie prawnym minimalny termin na przekazanie organowi gminy zawiadomienia o planowanym marszu wynosi 3 dni, co jak wykazano w wyroku w sprawie Bączkowski i inni, doprowadziło do naruszenia artykułu 13 w związku z artykułem 11 Konwencji. Na skutek bowiem wydania ostatecznej, pozytywnej dla skarżących (organizatorów) decyzji po dacie planowanej demonstracji zostali oni pozbawieni skutecznego środka krajowego w odniesieniu do ich skargi dotyczącej naruszenia ich prawa do wolności zgromadzeń.

W art. 5 ust. 2 projektu przewidziano, iż organizator marszu zawiadamia organ gminy w taki sposób, by wiadomość dotarła do organu najpóźniej na 6 dni, a najwcześniej na 30 dni przed datą marszu, a zgodnie z art. 9 projektu organ gminy wyda decyzję o zakazie marszu w terminie 48 godzin od dnia otrzymania zawiadomienia, w razie wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Stosownie zaś do art. 10 ust. 3 i 5 odwołanie wnosi się bezpośrednio do wojewody w terminie 24 godzin od doręczenia decyzji, a wojewoda rozpatruje odwołanie w ciągu 24 godzin od jego otrzymania. 

W uzasadnieniu wyjaśniono, że minimalny 6-dniowy termin powinien pozwolić na przeprowadzenie całej procedury odwoławczej, jak również dać możliwość przeprowadzenia przez organ gminy rozprawy administracyjnej.

Istotnie, proponowane w projekcie ustawy terminy pozwalają na zakończenie procedury administracyjnej przed planowaną datą demonstracji. Należy jednak zauważyć, że warunku tego nie spełniają przewidziane w art. 11 projektu terminy dotyczące skarg wnoszonych do sądu. Otóż skargi na decyzje w sprawach marszów mogą być wnoszone bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 3 dni od dnia udostępnienia decyzji na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej, a sąd wyznacza rozprawę nie później niż w terminie 7 dni od dnia wniesienia do niego skargi.

W art. 13 Konwencji nie zawarto absolutnego wymagania drogi sądowej i możliwe jest ustanawianie innych – niż sądowe – krajowych procedur odwoławczych (por. Konwencja…, s. 732).    

W wyroku w sprawie Bączkowski i inni ETPCz wskazał, że konsekwencją artykułu 13 EKPCz jest wymóg istnienia przepisu krajowego, który pozwalałby kompetentnym władzom krajowym zarówno rozpatrzyć istotę odpowiedniej skargi na naruszenie Konwencji, jak również na przyznanie odpowiedniej rekompensaty. W razie uznania, że prawa skarżących w świetle artykułu 11 zostały naruszone, są oni uprawnieni do środka odwoławczego w rozumieniu artykułu 13 EKPCz.     

Z orzecznictwa ETPCz wynika, że „rodzaj i przedmiot środka odwoławczego, który państwo powinno zapewnić zgodnie z art. 13 jest determinowany przez charakter (a zwłaszcza rangę) prawa czy wolności, o które chodzi w sprawie” (Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2013, s. 1200). Przypomnieć więc należy, że ETPCz jednoznacznie uważa prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się za fundamentalne w społeczeństwie demokratycznym (por. M.A. Nowicki, Wokół konwencji…, s. 827).      

W wyroku z 12 kwietnia 2007 r. w sprawie Zeleni Balkani p. Bułgarii ETPCz uznał, że procedura odwoławcza przed sądem nie była efektywna, ponieważ orzeczenie sądu stwierdzające nieważność decyzji zakazującej zgromadzenia zostało wydane po planowanym przedsięwzięciu, gdy nie było już powodu dla zorganizowania manifestacji (por. Konwencja…, s. 754).     

W świetle powyższego należy przyjąć, że dla efektywności korzystania z wolności zgromadzeń istotne jest, by obowiązujące prawo zawierało rozsądne terminy, w granicach których władze powinny działać przy wydawaniu decyzji zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak i w postępowaniu sądowym, mającym na celu zbadanie zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych. Nie wystarczy zatem wyznaczenie terminów na złożenie przez organizatorów wniosków i rozpatrzenie odwołań w postępowaniu administracyjnym, ale przepisy proponowanej ustawy winny umożliwić sądowe rozstrzygnięcie skarg na decyzje w sprawie marszów przed planowaną datą ich przeprowadzenia.     

6.4. Postulat ten wzmacniają argumenty wywodzone z wykładni innych, wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej.  

Zgodnie z art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych: „Uznaje się prawo do pokojowego zgromadzania się. Korzystanie z tego prawa nie będzie ograniczone inaczej, niż w sposób zgodny z ustawą i konieczny w demokratycznym społeczeństwie ze względu na bezpieczeństwo narodowe lub publiczne albo porządek publiczny, dla ochrony zdrowia publicznego lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób”.  

Komitet Praw Człowieka ONZ w sformułowanych w 2010 r. uwagach końcowych do sprawozdania Polski z wykonania Paktu stwierdził, że „Państwo-strona powinno znowelizować ustawę Prawo o zgromadzeniach w celu zapewnienia, aby odwołania od zakazu przeprowadzenia pokojowego zgromadzenia nie były rozpatrywane w nadmiernie przedłużającym się czasie oraz aby rozpatrywanie odwołań następowało przed planowaną datą zgromadzenia”. W Komentarzu do Paktu zauważono, iż powyższą rekomendację należy interpretować w ten sposób, ze przepisy krajowe muszą zagwarantować zakończenie  postępowania przed sądami administracyjnymi przed planowaną datą zgromadzenia (por. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych. Komentarz, pod red. R. Wieruszewskiego, Warszawa 2012, s. 526–527).     

Z kolei w art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewidziano, że „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […]”. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten gwarantuje prawo do sądu „sprawie” dotyczącej (ewentualnego) naruszenia art. 12 Karty Praw Podstawowych, zgodnie z którym: „Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się […]”.  Przedmiotem zaś prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 Karty jest m. in. postępowanie sądowe obejmujące kontrolę sądową decyzji administracyjnych (por. Karta…, s. 1209).

7. Uwagi uzupełniające

Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na okoliczność, że ochronie prawnej, wynikającej z art. 57 Konstytucji, podlega każde pokojowe zgromadzenie – również zgromadzenie, które nie zostało w odpowiedniej procedurze notyfikowane właściwym organom władzy publicznej. Oznacza to, że zgromadzenie, które nie zostało zgłoszone – a jest zgromadzeniem pokojowym – nie może zostać uznane tylko z tego powodu za nielegalne i tym samym pozbawione ochrony wynikającej z art. 57 Konstytucji (por. wyrok TK sygn. akt P 15/08). Brak zgłoszenia zgromadzenia może w szczególności wynikać nie ze złej woli organizatorów, lecz z tego, że jest ono reakcją na pewne nagłe, niespodziewane wydarzenie, mające istotne znaczenie dla życia społecznego lub dotyczące kwestii ważnej z punktu widzenia debaty publicznej (tzw. zgromadzenie spontaniczne). Ponadto zdarza się, że spontanicznie zebrana w danym miejscu grupa osób w pewnym momencie samoistnie „przekształca się” w zgromadzenie i nie da się wskazać osoby będącej organizatorem czy przewodniczącym takiego zgromadzenia, odpowiedzialnym za dokonanie zgłoszenia.

W świetle art. 57 Konstytucji ustawodawca powinien stworzyć regulacje pozwalające na udzielenie adekwatnej ochrony prawnej również zgromadzeniom spontanicznym, których notyfikacja w terminach ustawowych z obiektywnych przyczyn nie była możliwa (por. wyrok TK sygn. akt K 44/12). Intensywność tej ochrony nie musi pokrywać się z ochroną zgromadzeń prawidłowo notyfikowanych. Sposób rozwiązania ww. problemu leży w gestii ustawodawcy. Rada Legislacyjna pragnie natomiast zasygnalizować, że opiniowany projekt ustawy w zasadzie milczy w tej kwestii, gdyż zawiera regulacje dotyczące wyłącznie zgromadzeń, które w odpowiednich terminach zostały zgłoszone organom władzy publicznej (zob. art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 i art. 14 projektu). Co się zaś tyczy zgromadzeń, które z obiektywnych powodów nie mogą być notyfikowane we właściwym terminie, to ich całkowite pominięcie w ustawie może wprowadzać stan niepewności, zwłaszcza co do ich zgodności z prawem – a tym samym zniechęcać do ich organizowania.

8. Podsumowanie

W ocenie Rady Legislacyjnej, samą koncepcję stworzenia nowej ustawy – Prawo o zgromadzeniach, a także większość przepisów projektu tej ustawy należy ocenić pozytywnie. Jednak niektóre z przepisów tego projektu – wskazane w niniejszej opinii – budzą wątpliwości, w tym wątpliwości co do zgodności z Konstytucją i prawem międzynarodowym. W konsekwencji Rada Legislacyjna rekomenduje kontynuowanie prac legislacyjnych z uwzględnieniem zgłoszonych wyżej uwag.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Marcina Wiącka, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Marka Bojarskiego, prof. dr hab. Krzysztofa Wójtowicza Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 29 kwietnia 2015 r.