W Sejmie trwają prace nad najważniejszą ustawą – budżetem państwa na 2014 rok. W mediach krzyżują się sprzeczne opinie na temat tego budżetu, dlatego – ponieważ laikom trudno wyrobić sobie własne zdanie - redakcja OK. postanowiła udostępnić czytelnikom rzetelną opinię o budżecie sporządzoną przez prof. Andrzeja Wernika, jednego z najlepszych w Polsce znawców finansów publicznych. Artykuł został opublikowany w listopadowym wydaniu miesięcznika "Nowe Życie Gospodarcze". [Redakcja]

Wiele wskazuje na to, iż w II połowie bieżącego roku rozpoczęło się ożywienie gospodarcze i proces ten będzie postępował w ciągu roku 2014. Nie należy jednak oczekiwać, że będzie to proces szybki i spektakularny. Ożywienie gospodarcze będzie raczej powolne i fragmentaryczne przy utrzymywaniu się niskiej aktywności w niektórych dziedzinach. Bardziej dynamicznego wzrostu gospodarczego można spodziewać się przy sprzyjających warunkach dopiero w 2015 r. Powstaje pytanie, jaka w tych warunkach potrzebna jest polityka budżetowa i czy projekt budżetu państwa na rok 2014, przedłożony przez rząd i będący przedmiotem debaty sejmowej, spełnia te wymagania.

Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014 zakłada, że dochody budżetu państwa wyniosą 276,9 mld zł i wzrosną w porównaniu z rokiem bieżącym o 0,6%, zaś wydatki wyniosą 32,7 mld zł i zmniejszą się o 0,8%. Pozwolić to ma na obniżenie deficytu o 8,0% do 47,7 mld zł. Obniżyć się też ma dług publiczny z 54,8% PKB na koniec bieżącego roku do 47,1% PKB. Na pozór wydawać by się mogło, że jest to budżet wręcz idealny i w pełni dostosowany do przewidywanej sytuacji gospodarczej. Niski drenaż fiskalny przy równoczesnym obniżeniu deficytu, znaczne obniżenie poziom długu - to akurat trzeba uznać za jak najbardziej pożądane we wczesnej fazie ożywienia gospodarczego. Jednakże bardziej szczegółowe przyjrzenie się konstrukcji zaplanowanego budżetu nasuwa poważne wątpliwości.

Przede wszystkim wbrew zasadzie, że projekt ustawy budżetowej powinien być zgodny z aktualnym stanem prawnym, uwzględniono przy planowaniu wydatków budżetowych skutki projektowanych zmian w systemie otwartych funduszy emerytalnych, które nie tylko nie przeszły całej procedury legislacyjnej, lecz nawet nie znalazły się jeszcze w Sejmie. Tymczasem można mieć wątpliwości, może nie tyle co do tego, czy Sejm uchwali odpowiednią ustawę, ale czy Trybunał Konstytucyjny uzna ją za zgodna z Konstytucją RP. Dotyczy to w szczególności przejęcia przez Skarb Państwa części aktywów otwartych funduszy emerytalnych, mianowicie obligacji skarbowych. Tymczasem w projekcie ustawy budżetowej potraktowano przejęcie aktywów OFE jako fakt dokonany i to właśnie przejecie pozwoliło na obniżenie wydatków, deficytu i długu. Bez przejęcia aktywów PFE budżet musiałby wyglądać zupełnie inaczej.

Po drugie – obniżenie deficytu budżetu państwa, niezależnie od tego, że wątpliwe, bo wynikające z przejęcia aktywów OFE, nie przekłada się na obniżenie deficytu sektora finansów publicznych, a znaczenie ekonomiczne ma tylko deficyt całego sektora. Deficyt sektora, jak podano w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej, ma wynieść w 2014 r. 62,5 mld zł (co stanowi 3,6% prognozowanego PKB w cenach bieżących). W stosunku do roku bieżącego deficyt sektora ma się obniżyć o 3,1 mld zł (0,5 punktu proc. w relacji do PKB), a więc w stopniu znacznie mniejszym niż deficyt budżetu państwa. W dodatku ma to nastąpić przy dość mało realistycznym założeniu, iż deficyt podsektora samorządowego wyniesie zaledwie 1,5 mld zł (na rok bieżący prognozowano deficyt tego podsektora na 5,0 mld zł). Co więcej, trzeba pamiętać, że jest to deficyt liczony tzw. metodą krajową, dającą niższy wynik niż liczony obowiązującą w Unii Europejskiej metodą opartą na Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 95. W 2012 r. deficyt sektora obliczony metodą krajową stanowił 2,4% PKB, natomiast obliczony metodą opartą na ESA 95 3,9% PKB., a więc różnica wynosiła 1,5 punktu proc. Różnica ta wynika przede wszystkim z nieuwzględnienia w metodzie krajowej wyniku Krajowego Funduszu Drogowego, a także kilku innych mniej ważnych elementów. Podstawą dla oceny wywiązywania się Polski z zobowiązań traktatowych wobec Unii Europejskiej w sprawach finansów publicznych jest deficyt liczony metodą opartą na ESA 95. W maju bieżącego roku władze Unii przedłużyły termin obniżenia przez Polskę deficytu sektora poniżej dopuszczalnego w Unii poziomu 3% PKB do końca 2014 r. W świetle projektu ustawy budżetowej Polska z tego zobowiązania się  nie wywiąże. Wprawdzie w warunkach 2014 r. różnica pomiędzy deficytami liczonymi według obu metod powinna być nieco mniejsza niż w 2012 r., ale deficyt liczony zgodnie z ESA 95 wynosiłby prawdopodobnie 4,8 – 4,9% PKB, a gdyby nie nastąpiło przejęcie aktywów OFE wzrósłby do co najmniej 5,5% PKB.

Inna sprawa to, czy we wczesnym stadium ożywienia drastyczne dostosowanie fiskalne, jakie byłoby konieczne, by Polska obniżyła deficyt zgodnie z zaleceniami Unii Europejskiej, byłoby korzystne dla polskiej gospodarki. Raczej nie, bo mogłoby zdusić słabe jeszcze tendencje decydujące o ożywieniu. We wczesnej formie ożywienia gospodarczego polityka budżetowa nie powinna być tek ostro restrykcyjna.

Założenia makroekonomiczne

Wśród założeń makroekonomicznych projektu ustawy budżetowej kluczowe znaczenie ma szacunek przewidywalnej wielkości nominalnego PKB. W projekcie założono, że nominalny PKB w 2014 r. wynieść ma 1721,5 mld zł, co miałoby stanowić wzrost w stosunku do prognozowanego PKB w roku bieżącym o 4,8%. Na wzrost nominalnego PKB składają się dwa czynniki: wzrost realnego PKB oraz przewidywana inflacja.

Jeśli idzie o wzrost realnego PKB, to przyjęto, że wyniesie 2,5%, co wydaje się założeniem realnym, choć raczej optymistycznym. Na mniej więcej podobnym poziomie kształtuję się znane prognozy różnych instytucji krajowych i międzynarodowych przeprowadzających takie prognozy. Bank Stanley&Morgan szacuje wzrost polskiego PKB nawet na 2,7%. Biorąc to pod uwagę można uznać założony wzrost o 2,5% za właściwy, ale trzeba pamiętać, że we wczesnej fazie ożywienia szacunki PKB obciążone są w szczególnie wysokim stopniu czynnikiem niepewności. Rzeczywistość może znacznie odchylić się od przewidywań, ale większe jest prawdopodobieństwo odchylenia in plus niż in minus. Warto przypomnieć rok 2003. W ustawie budżetowej na ten rok założono, iż realny PKB wzrośnie o 3,5%, co wielu – łącznie z piszącym te słowa – uważało za nadmierny optymizm, ale okazało się, że PKB faktycznie wzrósł o 3,8%, a więc wyżej niż zakładano w ustawie.

W odniesieniu do inflacji założono, że jej stopa (mierzona deflatorem PKB, który zazwyczaj różni się nieco od wskaźnika cen konsumpcyjnych) wyniesie 2,2%, co oznaczałoby wyraźne przyspieszenie. W roku bieżącym w okresie 3 miesięcy inflacja wynosiła 0,9%. Oczywiście jest regułą, iż ożywienie gospodarcze przynosi przyspieszenie inflacji, ale we wczesnym stadium, z jakim będziemy mieli do czynienia w 2014 r., przyspieszenie inflacji może nie być aż tak znaczne.

W sumie wydaje się, iż trzeba uznać założenie, że nominalny PKB wzrośnie w 2014 r. o 4,8%  za mało realne. Raczej należałoby oczekiwać wzrostu w granicach 4,1-4,3%, to znaczy przy inflacji mierzonej deflatorem PKB na poziomie 1,6-1,8%.

Zakłada się – podobnie jak przed rokiem – aprecjację złotego względem euro. Jest to oczywiście możliwe, ale bynajmniej nie pewne. W roku bieżącym z przewidywanej aprecjacji nic nie wyszło. Zakładanie aprecjacji w projekcie ustawy budżetowej nie wydaje się uzasadnione. Raczej należałoby oczekiwać stabilności kursu.

Dochody budżetu państwa.

W projekcie ustawy budżetowej na rok 2014 zakłada się, że dochody budżetu państwa w roku 2014 wzrosną w porównaniu z rokiem bieżącym o 0,6%. Tak niski wzrost dochodów wynika z założenia spadku o 22,0% dochodów niepodatkowych przy wzroście dochodów podatkowych o 3,7%.

Spadek dochodów niepodatkowych wynika z przyjęcia dwóch założeń,  z których jedno wynika z pewnej konwencji, a drugie jest merytoryczne. Konwencjonalny charakter ma założenie, iż w 2014 r. nie nastąpi wpłata zysku NBP do budżetu, podczas gdy w roku bieżącym wynosiła ona 5,2 mld zł i nota bene też nie była przewidziana w ustawie budżetowej. Formalnym uzasadnieniem dla takiego założenia jest plan finansowy NBP przewidujący na rok bieżący ujemne saldo wyniku, co oczywiście wykluczałoby wpłatę do budżetu w 2014 r. (wpłata do budżetu dotyczy zysku za rok poprzedni). Planowanie wyniku finansowego banku centralnego jest jednak zawsze obciążone dużą niepewnością i raczej można oczekiwać, że saldo okaże się jednak dodatnie i wpłata zysku do budżetu jednak nastąpi, ale nie ma podstaw, by określać jej wysokość.

Założone zmniejszenie dochodów z tytułu dywidend i wpłat zysku o 25,8% jest jak najbardziej uzasadnione. W roku bieżącym miał miejsce szczególny drenaż zysków przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem kapitału państwowego, co było usprawiedliwione trudnościami budżetowymi, ale ta polityka nie może być kontynuowana, gdyż naruszałoby to podstawy ekonomiczne funkcjonowania tych przedsiębiorstw.

Jeśli idzie o dochody podatkowe, to założenie ich wzrostu o 3,7% jest ujmując rzecz w liczbach ogólnych raczej ostrożne. Tym bardziej ostrożne, że wszystko wskazuje na to, iż dochody podatkowe w roku bieżącym będą raczej wyższe niż przyjęto w nowelizacji ustawy budżetowej, którą w projekcie ustawy na rok 2014 stanowi bazę dla prognoz. Jeśli wielkości bazowe będą wyższe, to przy tych samych wskaźnikach wzrostu wyższe będą też wielkości prognozowane. Mamy tu do czynienia z sytuacją odmienną niż często w projektach ustaw budżetowych w poprzednich latach, gdy zawyżanie wielkości bazowych powodowało nierealistyczne założenia co do poziomu dochodów.

Uwzględniając wpływy z okresu lipiec-wrzesień oraz normalny układ sezonowy można oczekiwać, że wpływy z podatku od towarów i usług będą w roku bieżącym wyższe niż przyjęto w znowelizowanej ustawie budżetowej (113,0 mld zł) i osiągną jakieś 115-116 mld zł. Na rok 2014 w projekcie ustawy budżetowej założono 115,7 mld zł przy wzroście – raczej zbyt niskim – 2,4%. Prawdopodobne wpływy mogą być wyraźnie wyższe. W zakresie akcyzy także poziom założony w znowelizowanym budżecie (59,8 mld zł) może być nieco przekroczony. Prognozowany wzrost wpływów w 2014 r. tylko o 3,6% jest raczej realistyczny, gdyż podwyżki stawek akcyzowych na wyroby spirytusowe i papierosy ich nie zdynamizują. Może być raczej przeciwnie, zgodnie z prawem Laffera.

Poważne wątpliwości wzbudza przyjęta w projekcie ustawy budżetowej prognoza wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych. Wprawdzie jest wysoce prawdopodobne, że wpływy w roku bieżącym będą nieco wyższe niż przyjęte w znowelizowanej ustawie budżetowej, a więc wyższa będzie wielkość bazowa dla prognozy na 2014 r., to jednak przyjęty wskaźnik wzrostu 6,8% jest rażąco zawyżony. Szacuje się bowiem, że fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej wzrośnie o około 3,4%, a wypłaty emerytur i rent co najwyżej o 4%. Biorąc pod uwagę, iż wynagrodzenia i emerytury to podstawowe kategorie dochodów podlegających opodatkowaniu (blisko 90% całości opodatkowanych dochodów) trzeba postawić pytanie, skąd ma się wziąć wzrost wpływów o 6,8%.

Wątpliwości powstają także w związku z założonymi na 2014 r. wpływami z podatku od osób prawnych. Przewidywany poziom wpływów w roku bieżącym (22,0 mld zł) prawdopodobnie może, choć z trudem, zostać osiągnięty, ale wzrost wpływów w 2014 r. aż o 5,7% jest zupełnie nierealny. Autorzy tej prognozy zbyt pochopnie chcą skonsumować dla celów podatkowych efekty przewidywanego ożywienia gospodarczego, tymczasem – po pierwsze – zyski przedsiębiorstw nie rosną we wczesnej fazie ożywienia, po drugie – w ostatecznym rozliczeniu podatku za 2013 r. trzeba będzie zwrócić nadpłaty wynikające z zawyżonych w roku bieżącym zaliczek miesięcznych, po trzecie –  są przedsiębiorstwa, które z zysków będą potrącały straty z lat poprzednich (zwłaszcza z 2013 r.). Dlatego też dobrze będzie, jeśli wpływy w 2014 r. utrzymają się na poziomie 2013 r.

Reasumując trzeba stwierdzić, iż o ile przewidywane na 2014 r. wpływy z podatków pośrednich są zaniżone, to wpływy z podatków dochodowych zdecydowanie zawyżone. Na szczęście polski system podatkowy jest tak skonstruowany, iż trzy czwarte dochodów podatkowych przynoszą podatki pośrednie, a tylko jedną czwartą podatki dochodowe. Pozwoli to by wszystkie te odchylenia skompensowały się, nawet z lekką nadwyżką.

Wydatki budżetu państwa

W projekcie ustawy budżetowej przewiduje się, iż wydatki budżetu państwa w 2014 r. wyniosą 324,6 mld zł, co oznacza zmniejszenie w stosunku do roku bieżącego o 0,8%. Jednakże kwota przewidywanych wydatków budzi zasadnicze wątpliwości.

Obniżenie wydatków budżetu państwa ma nastąpić w wyniku „oszczędności” związanych z przejęciem części aktywów OFE w zakresie dwóch pozycji: kosztów obsługi długu krajowego oraz dotacji dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pozostałe wydatki mają wzrosnąć o 4,7%. To trochę dużo, gdyż skoro zakłada się deflację mierzoną deflatorem PKB 2,2%, oznacza to wzrost realny o 2,5%, ale można uznać, że we wczesnej fazie ożywienia „duszenie” wydatków nie byłoby uzasadnione. Wydatki inwestycyjne mają wzrosnąć o 13,8%, co jest niewątpliwie pożądane, bo wpływają pozytywnie na koniunkturę. Wątpliwości budzi natomiast zmniejszenie dotacji dla FUS (z 37,1 mld zł w roku bieżącym do 30,4 mld zł, a więc o 18,2%), gdyż po uwzględnieniu dość tajemniczych dodatkowych przychodów wynikających ze zmian w zakresie OFE (aż 16,3 mld zł) i refundacji składek odprowadzanych do OFE (8,2 mld zł) deficyt Funduszu ma wynieść prawie 40 mld zł, a więc znacznie więcej niż wynosi dotacja. Ma on być pokryty nieoprocentowaną pożyczką ze środków budżetowych, faktycznie przewidzianą do umorzenia (bo strukturalnie deficytowy FUS nigdy nie będzie miał środków na spłatę) i przejęciem części środków Funduszu Rezerwy Demograficznej. Na marginesie można zauważyć, że zastępowanie dotacji pożyczkami ze środków budżetowych przewidzianymi do umorzenia powoduje wprawdzie zmniejszenie deficytu budżetu państwa, ale nie ma żadnego wpływu na kształtowanie się deficytu całego sektora.

Dług publiczny

W świetle przewidywań zawartych w dokumentach rządowych dotyczących 2014 r. państwowy dług publiczny ma obniżyć się z 899,5 mld zł na koniec bieżącego roku do 810,9 mld zł na koniec 2014 r., a w relacji do PKB z 54,8% do 47,1%. Oznaczałoby to znaczące oddalenie się poziomu długu od pułapu 60% PKB uznanego za nieprzekraczalne maksimum zarówno w Konstytucji RP, jak i w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Byłoby to jak najbardziej pożądane, ale ma stanowić efekt przejęcia części aktywów OFE, konkretnie znajdujących się w ich posiadaniu obligacji skarbowych i ich umorzenia. O jaką kwotę chodzi dokumenty rządowe nie podają, ale można szacować, iż skoro ma być przejęte 51,5% aktywów, a wartość aktywów OFE na konie roku wyniesie około 280 mld zł, będzie to około 144 mld zł.

Gdyby jednak przejęcie obligacji skarbowych znajdujących się w posiadaniu OFE okazało się niemożliwe, należałoby się liczyć ze wzrostem państwowego długu publicznego o około 55 mld zł do kwoty 954 mld zł, co odpowiadałoby 55,4% prognozowanego PKB. Oznaczałoby przekroczenie drugiego progu ostrożnościowego ustalonego w art. 86 ustawy o finansach publicznych ze wszystkimi wynikającymi z tego restrykcjami. Co prawda dotyczyłyby one dopiero budżetu na rok 2016. Możliwe jest też podjęcie działań, które zmniejszyłyby nieco przyrost długu (np. rozszerzenie zakresu prywatyzacji).

***

Ogólnie rzecz biorąc polityka budżetowa przyjęta w projekcie ustawy budżetowej jest w warunkach 2014 r. rozsądna i sprzyjająca ugruntowaniu się tendencji ożywienia gospodarczego. Przesuniecie – jak można domniemywać – ostrzejszego dostosowania fiskalnego na rok 2015, gdy ożywienie wkroczy w stadium bardziej dojrzałe, wydaje się trafnym. Wtedy przyjdzie pora na zejście z deficytem sektora poniżej 3% PKB , ale jeszcze nie w 2014 r. Słabym punktem jest natomiast oparcie w bardzo dużym stopniu konstrukcji projektowanego budżetu na niepewnej realizacji zmian w zakresie OFE, a zwłaszcza na przejęciu części ich aktywów. Niedojście do skutku tych zamierzeń postawiłoby polskie finanse publiczne w dość trudnej sytuacji, ale bynajmniej nie oznaczałoby katastrofy finansowej. Tak czy inaczej budżet na rok 2015 będzie musiał być wysoce restrykcyjny, bo trzeba będzie wreszcie spełnić zobowiązania wobec Unii co do obniżenia deficytu.