Reforma rynku pracy powinna obejmować pracodawców, pracowników oraz pośredniaki. Największą bolączką są dziś problemy strukturalne, tj. mała mobilność zawodowa i przestrzenna, długotrwałe bezrobocie i niska aktywność zawodowa niektórych grup społecznych.

Sytuacja na rynku pracy stopniowo się poprawia. Sierpień to już szósty miesiąc z rzędu, gdy odnotowywany jest spadek bezrobocia. W sierpniu liczba zarejestrowanych w urzędach pracy zmalała o około 250 tysięcy. W tym samym czasie zwiększyła się liczba zgłoszonych do urzędów ofert pracy.

Obserwowana odwilż jest jednak głównie efektem zwiększenia liczby sezonowych robót w budownictwie, turystyce czy ogrodnictwie oraz poprawy koniunktury gospodarczej. Trwałą poprawę sytuacji może zapewnić jedynie głęboka reforma. Propozycje takich zmian w polityce zatrudnienia przygotowuje właśnie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

Reforma rynku pracy powinna obejmować pracodawców, pracowników oraz pośredniaki. Największą bolączką są dziś problemy strukturalne, tj. mała mobilność zawodowa i przestrzenna (czyli niechęć ludzi do zmiany miejsca zawodu lub zamieszkania), długotrwałe bezrobocie i niska aktywność zawodowa pewnych grup społecznych.

Zmiany powinny dotyczyć też sposobu działania publicznych służb zatrudnienia. Pomoc w poszukiwaniu pracy powinna mieć charakter zindywidualizowany i być bardziej elastyczna. Urzędnicy pomagający bezrobotnym najbardziej skutecznie winni zaś być lepiej wynagradzani.

Dlaczego trzeba reformować?

Bezrobocie strukturalne wynika głównie z niedopasowania kompetencji i umiejętności bezrobotnych do potrzeb pracodawców. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, na brak odpowiednich kandydatów do pracy uskarża się 3 na 4 pracodawców. To zadziwiające w sytuacji, gdy bez pracy jest dziś w Polsce około dwóch milionów osób. Na problemy ze znalezieniem pracy wpływa też brak doświadczenia zawodowego. Świadczy o tym m.in. duży odsetek osób młodych wśród bezrobotnych. Praca młodocianych, dająca szansę na zdobycie doświadczenia, wciąż nie jest w Polsce popularna.

Na pozycję na rynku pracy poważny wpływ mają również płeć, wiek i wykształcenie. Od lat bezrobocie jest wyższe wśród kobiet niż wśród mężczyzn, zwłaszcza w przypadku kobiet młodych oraz starszych. Wynika to zazwyczaj z braku możliwości zapewnienia opieki dzieciom czy starszym bliskim w czasie przebywania matki w pracy: miejsc w żłobkach, przedszkolach czy domach opieki społecznej jest po prostu za mało.

Jak pokazują statystyki, mniejsze problemy ze znalezieniem pracy mają osoby z wyższym wykształceniem, a także specjaliści. Trudniej jest natomiast osobom wykonującym prace proste oraz wcześniej pracującym w usługach. Z uwagi na niski poziom wymaganych kwalifikacji, takich pracowników łatwo zastąpić, choćby młodszymi. Trudna sytuacja osób bez kwalifikacji wynika też z postępu technologicznego i automatyzacji produkcji, a co za tym idzie – zmniejszenia się liczby miejsc pracy.

Co trzeci bezrobotny ma co najmniej czterdzieści pięć lat; to druga co do liczebności grupa wiekowa w rejestrach urzędów pracy. Po części jest to spowodowane dewaluacją ich kompetencji i kwalifikacji. Wielu z nich to osoby, które utraciły pracę w wieku okołoemerytalnym. Zwalniając je, pracodawcy chronią się przed pułapką tzw. okresu ochronnego. Instrument, który z założenia miał chronić starszych przed utratą pracy, dziś obraca się przeciwko nim.

Słabym ogniwem rynku pracy w Polsce jest też niska aktywność zawodowa. Niewykorzystane zasoby pracy tworzą wszyscy ci, którzy mogliby pracować, jednak z różnych powodów pracy nie podejmują. Grupa ta jest bardzo zróżnicowana wewnętrznie. Są niej ludzie starsi czy niepełnosprawni, są osoby w wieku średnim o niskich kwalifikacjach, a przez to o małych szansach na znalezienie pracy. I są kobiety opuszczające rynek pracy po urodzeniu dziecka.

Demografia, głupcze!

Głównym powodem, dla którego rynek pracy musi zostać zreformowany, jest jednak niekorzystna struktura demograficzna Polski. Nasze społeczeństwo starzeje się w szybkim tempie. Oznacza to, że liczba pracujących już wkrótce zacznie się drastycznie zmniejszać, co boleśnie odczują głównie pracodawcy. Jedyne, co można dziś zrobić, to próbować złagodzić negatywne skutki tego procesu.

Pierwszym poważnym krokiem w tym kierunku było podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Jednak aby reforma emerytalna pozytywnie wpłynęła na rynek zatrudnienia, trzeba też elastycznie dopasowywać jakość zasobów pracy do zmieniających się trendów. Można to osiągnąć poprzez rozwijanie kształcenia ustawicznego – łatwo dostępnego i na wysokim poziomie. A także przez profilaktykę zdrowotną oraz promocję zdrowego stylu życia, by ludzie, będąc w dobrej kondycji fizycznej i psychicznej, mogli pracować dłużej.

Co się zmieni?

Wśród najważniejszych propozycji zmian w przepisach regulujących politykę rynku pracy (wg projektu z 2 września 2013 roku),  które najprawdopodobniej wejdą w życie w styczniu przyszłego roku, należy wymienić m.in: profilowanie bezrobotnych, zindywidualizowaną współpracę bezrobotnego z jednym doradcą w trakcie poszukiwania pracy, zacieśnienie współpracy z agencjami zatrudnienia czy nowoczesne instrumenty dopasowane do zmieniających się potrzeb rynku (np. granty na telepracę czy bony na zasiedlenie). Nowością będzie także wprowadzenie systemu oceny pracy urzędów pracy oraz utworzenie Krajowego Funduszu Szkoleniowego.

Ewaluacja i pilotaże

Tym, na co należy zwrócić uwagę w ocenie nowych regulacji, jest testowanie niektórych rozwiązań jeszcze przed ich wprowadzeniem w życie. Przykładem jest pilotaż profilowania bezrobotnych. Zaplanowany od września do października w dwudziestu czterech urzędach pracy w całej Polsce, ma na celu sprawdzenie, czy zaproponowane przez autorów ustawy sposoby grupowania oraz modele udzielania wsparcia poszczególnym kategoriom bezrobotnych okażą się skuteczne. W zeszłym roku testowany był też tzw. pakiet dla młodych.

Nowe przepisy zakładają też ewaluację wprowadzanych rozwiązań. Ustawa zobowiązuje ministra pracy do oceny efektywności nowych przepisów po dwóch latach od ich wejścia w życie. Ocena ma być przedstawiona przez ministra pracy do końca drugiego kwartału 2016 roku. Pomocne w jej przygotowaniu będą analizy i badania rynku pracy. W tym celu obowiązujące dziś przepisy o zlecaniu badań i analiz uzupełniono o obowiązek upowszechniania ich wyników, a także dokonywania corocznej analizy pracy urzędów. Chodzi o to, by na bieżąco oceniać, czy działania są skuteczne. Co ważne, w projekcie przewidziano konkretne fundusze na realizację tego zadania. W 2014 roku proponuje się przeznaczyć na to 32 mln zł.

To rozszerzenie przepisów wzbogaci wiedzę o potrzebach rynku pracy, procesach, które na nim zachodzą, a także o zmianach w pracy samych urzędów. Dla przykładu, prognozowanie popytu na pracę dzięki informacjom na bieżąco pozyskiwanym od pracodawców jest skutecznym narzędziem od lat stosowanym w krajach o małym bezrobociu, jak Niemcy czy Holandia.

Nowe instrumenty, nowa filozofia

Można też zauważyć nowe podejście do działania publicznych służb zatrudnienia. Polega ono na tym, by zamiast obejmować wsparciem jak największą liczbę bezrobotnych, rozszerzać pakiet rozwiązań angażujących do zmiany swojej sytuacji przez samych bezrobotnych. Przykładem są tu pożyczki na założenie firmy.

Wspieranie samodzielności to również główny cel tzw. pakietu dla młodych. Bon szkoleniowy na sfinansowanie wybranego szkolenia, bon stażowy na opłacenie stażu w firmie wskazanej przez młodego bezrobotnego czy bon na zasiedlenie, czyli zwrot kosztów przeprowadzki do miejsca, w którym dana osoba znalazła pracę – to kilka spośród nowych rozwiązań.

Zindywidualizowane wsparcie

Zauważalna jest też zmiana w podejściu do pracy z bezrobotnymi. Propozycje zmian idą w dwóch kierunkach. Pierwszy to profilowanie usług, czyli dopasowywanie narzędzi do rzeczywistych potrzeb bezrobotnych, a nie traktowanie ich wszystkich jednakowo. Będzie to następowało poprzez ustalanie tzw. stopnia oddalenia bezrobotnego od rynku pracy i przypisanie go do jednej z trzech kategorii (to swego rodzaju analiza SWOT, tyle że dotycząca słabych i mocnych stron bezrobotnego). Potem nastąpi określenie poziomu motywacji do szukania pracy.

Do pierwszej grupy zaliczani będą bezrobotni gotowi do podjęcia pracy, lecz wymagający niewielkiego wsparcia, jak pomoc w znalezieniu oferty pracy czy porada zawodowa. Do drugiej zakwalifikowane zostaną osoby zmotywowane do podjęcia pracy, ale wymagające już poważniejszego wsparcia. Trzecia kategoria to osoby oddalone od rynku pracy, które nie są zainteresowani podjęciem legalnej pracy lub pracy w ogóle.

W zależności od tego, do jakiego profilu dana osoba zostanie zaklasyfikowana, inny będzie zastosowany wobec niej zestaw instrumentów i działań. Dla mocno oddalonych od rynku pracy nowa ustawa przewiduje m.in. pomoc agencji zatrudnienia. W niektórych przypadkach osoby takie objęte zostaną programem „Aktywizacja i Integracja”. Przewiduje on współpracę urzędu pracy z ośrodkiem pomocy społecznej i organizacjami pozarządowymi.

Nowością ma być też opieka jednego doradcy w trakcie całego procesu przywracania bezrobotnego na rynek pracy.

Coś dla pracodawców, czyli KFS

Dla dobrego funkcjonowania rynku pracy potrzebni są wykwalifikowani pracownicy. Ważne, by ich umiejętności i kwalifikacje w dobie dynamicznych zmian na rynku były na bieżąco uaktualniane lub zmieniane. Badania pokazują bowiem, że jakość kapitału ludzkiego w Polsce wciąż jeszcze znacząco odbiega od oczekiwań pracodawców. To niedopasowanie wynika głównie z nieprzystawania systemu edukacji do rynku pracy. Wciąż jeszcze młodzi ludzie wybierają kierunki studiów, po których szanse na zdobycie zatrudnienia są niewielkie.

Ta sytuacja wynika też z elastyczności rynku pracy. Dziś przywiązanie pracowników do firm maleje, tym bardziej że wielu jest związanych z firmami tylko na czas trwania projektu czy zlecenia. Jest też spora grupa pracowników, która często zmienia miejsce zatrudnienia w poszukiwaniu wyższych zarobków. Praca w jednej firmie przez całe życie nie jest już częstym zjawiskiem. Pracodawcy nie inwestują w tej sytuacji w szkolenia, ponieważ nie są pewni na jak długo nawiązana zostanie współpraca z daną osobą.

Swój udział w przemianach rynku pracy miał też kryzys, który zaczął się w 2008 roku.
Firmy w pierwszej kolejności zaczęły oszczędzać na pozapłacowych kosztach pracy, przestając inwestować w szkolenia i rozwój pracowników. Pracownicy z kolei nie inwestowali w swój rozwój głównie z powodu braku pieniędzy.

Mała mobilność zawodowa Polaków, czyli niechęć do zmiany zawodu, często wynika również z nieświadomości tego, jak dużym przeobrażeniom ulega dziś rynek pracy.

Pomocny w pokonywaniu barier ekonomicznych, informacyjnych czy organizacyjnych, utrudniających elastyczne dopasowanie się do potrzeb rynku, a przez to ułatwiający prawidłowe funkcjonowanie rynku pracy ma być Krajowy Fundusz Szkoleniowy, finansowany z Funduszu Pracy. W pierwszych dwóch latach obowiązywania ustawy środki funduszu będą wykorzystane na kształcenie i szkolenie pracowników oraz pracodawców z grupy wiekowej 45+. W kolejnych pomocą objęci zostaną wszyscy dorośli pracownicy i pracodawcy, a pula pieniędzy na badania, certyfiaty, studia czy szkolenia ma być zwiększona ze 100 mln zł w pierwszym roku do ok. 200 mln zł w latach kolejnych (to 2 proc. wpływów Funduszu Pracy).

„Specjalne traktowanie” odchodzi do lamusa

Nowe przepisy stawiają na większą dowolność w doborze stosowanych przez urzędy pracy  instrumentów. Dziś większość z nich skierowana jest do osób w tzw. specjalnej sytuacji na rynku pracy. Oznacza to, że tylko niektórzy bezrobotni mogą z nich skorzystać. Ci, którzy wymagają niewielkiego wsparcia, są takiej pomocy pozbawieni. Te kategorie to: osoby do. 25 roku życia, osoby samotnie wychowujące dziecko, niepełnosprawne, długotrwale bezrobotne i ludzie powyżej 50. roku życia.

Ta procedura to fikcja. 90 proc. spośród zarejestrowanych bezrobotnych należy do którejś z kategorii osób w tzw. szczególnej sytuacji. Nowa ustawa nie przewiduje ograniczeń w stosowaniu instrumentów pomocowych. Wystarczy, że wyniknie to tzw. Indywidualnego Planu Działania (IPD) bezrobotnego, który przygotuje on wspólnie z doradcą, osoba bez pracy zostanie skierowana na szkolenie, staż czy do pracy. Ludzie w sytuacji szczególnej na rynku pracy będą mieli jedynie pierwszeństwo w korzystaniu z realizowanych w urzędach programów specjalnych.

Jaka ocena?

Eksperci coraz częściej zwracają uwagę na psychologiczne bariery uniemożliwiające czy utrudniające powrót na rynek pracy. W szczególności trudność ta dotyczy długotrwale bezrobotnych. Często bywa, że nie są oni w stanie zatrudnić się nawet w miejscu pracy zgodnym z ich umiejętnościami czy zawodem, nie mówiąc już o podjęciu pracy w zupełnie innej branży czy nowym zawodzie. W efekcie są z rynku pracy wykluczeni.

Pomoc takim osobom musi być długotrwała, kompleksowa. Celem jest odbudowanie lub stworzenie od podstaw motywacji do pracy, by bezrobotnemu chciało się chcieć coś zmienić. Tu pomocne z pewnością będzie indywidualne podejście do każdego bezrobotnego.

Jeżeli chodzi o wsparcie pracodawców i pracowników w inwestowaniu w jakość kadr, pomysł jest dobry. Bazuje na koncepcji flexicurity, czyli modelu rynku pracy łączącego elastyczność stosowanych przez pracodawców rozwiązań z pomocą państwa w odnajdywaniu się na ewoluującym rynku. Ta pomoc to przede wszystkim sprawne służby zatrudnienia oraz wsparcie w zdobywaniu nowych umiejętności.

Gwarancją tego, że publiczne pieniądze będą wydawane na szkolenia i kursy wysokiej jakości, staną się trójstronne umowy szkoleniowe. To powrót do rozwiązań sprzed kilku lat. Wiele urzędów pracy z powodzeniem stosuje je do dziś, z uwagi na większą w porównaniu do pozostałych szkoleń efektywność.

Niezwykle istotna jest też zapowiedź odejścia od uchwalania tzw. standardów usług rynku pracy, czyli rozporządzenia szczegółowo opisującego sposób postępowania z bezrobotnymi. To właśnie na nadmierną biurokrację uskarżają się pracownicy urzędów pracy.

Poważnym problemem jest też powiązanie statusu bezrobotnego z prawem do ubezpieczenia zdrowotnego. Według szacunków resortu pracy, około jednej trzeciej bezrobotnych figurujących w dokumentach urzędów rejestruje się dla ubezpieczenia. Rozdzielenie tych kwestii poprawiłoby jakość świadczonych przez urzędy pracy usług. Bo ich pracownicy byliby w stanie poświęcić więcej czasu tym, którzy pracy naprawdę szukają.

Lifting czy metamorfoza?

Zapowiedziane zmiany mają być odpowiedzią na bolączki rynku pracy w Polsce. Na ile nowe przepisy okażą się liftingiem, a na ile będą rzeczywistą reformą – to się okaże dopiero w praktyce. Tym, co już wydaje się być pewnym i jest szczególnie wartościowe, jest zapowiadana ewaluacja przepisów oraz sięganie po uaktualnianą wiedzę ekspercką. To nowe podejście nazywane w literaturze polityką opartą na faktach jest zapowiedzią nowego trendu w projektowaniu nowych przepisów. Oby stał się on normą.

*Korzystałam z analizy Jana Rutkowskiego „Priorytety reformy rynku pracy. Synteza” opublikowanej na stronie internetowej MPIPS oraz Kwartalnej informacji o rynku pracy w II kwartale 2013, GUS

Marzena Haponiuk – socjolog, ekonomista, analityk ds. rynku pracy i polityki społecznej w Instytucie Obywatelskim.
Instytut Obywatelski