W jakiej sprawie można przeprowadzić referendum lokalne: wyrok NSA

Zgodnie z artykułem 2 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze referendum decydować m.in. o sposobie rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego oraz o innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę mieszkańców. Ogólnie brzmiące sformułowania użyte w tym przepisie mogą w praktyce prowadzić do wątpliwości co do tego, czy konkretną sprawę można – zgodnie z prawem – poddać pod referendum lokalne. Tego problemu dotyczył wydany niedawno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygnatura akt II OSK 2988/13).

W orzeczeniu z 14 stycznia b.r. NSA odpowiedział m.in. na pytanie o to, czy można przeprowadzić referendum lokalne dotyczące zagadnień, które wcześniej były skonsultowane z mieszkańcami danej jednostki. Sprawa, w której zapadł wyrok, dotyczyła skargi wniesionej przez radę gminy Siepraw od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie ze skargi paru osób na uchwałę Rady Gminy Siepraw w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego. Referendum miało dotyczyć nadania nazw ulicom w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw i Zakliczyn. Inicjatorzy zebrali 810 podpisów mieszkańców popierających pomysł przeprowadzenia referendum, jednak rada gminy odrzuciła ich wniosek argumentując, że informacja zamieszczona przez inicjatorów w zawiadomieniu o planowanym referendum wprowadzała mieszkańców w błąd. Między innymi, inicjatorzy mieli niezgodnie z prawdą wskazać, że inicjatywa referendum pochodziła od „kilku” radnych (podczas gdy był to tylko jeden radny), niezgodnie z prawdą określono również wysokość kosztów, jakie gmina miała ponieść w związku ze zmianą nazw ulic. Co więcej, komisja oceniająca poprawność wniosku o przeprowadzenie referendum uznała, że w trakcie zbierania podpisów pod wnioskiem zdarzały się przypadki wywierania nacisku na mieszkańców oraz udzielania im nierzetelnej informacji. Komisja miała także wątpliwości co do własnoręczności niektórych podpisów popierających wniosek i do sposobu sformułowania pytania referendalnego (które ujęto w formie negacji). Wskazała ponadto, iż pytanie referendalne zmierzało do uchylenia obowiązującego aktu prawnego, którego przyjęcie przez radę gminy zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi w ramach zebrań wiejskich oraz akcją informacyjną. Pytanie natomiast zawierało – zdaniem komisji – „sugestię, iż jest to projekt uchwały, gdy tymczasem została ona już podjęta i stanowi prawo miejscowe.”

Komisja „stanęła na stanowisku, że referendum nie powinno się odbywać w sprawie już rozstrzygniętej i wywołującej skutki prawne. Przeprowadzenie zatem referendum prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, tj. zmierzałoby do zastąpienia kompetencji rady gminy przez referendum.”

W skardze, którą mieszkańcy skierowali do krakowskiego WSA, podniesiono, że uchwała odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum narusza art. 170 Konstytucji RP poprzez „uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zdaniem skarżących, doszło również do naruszenia art. 17 ustawy o referendum lokalnym, poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.”

WSA uznał skargę mieszkańców za zasadną. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że nie przedstawiono żadnych dowodów wskazujących, iż faktycznie doszło do naruszeń na etapie zbierania podpisów, a wymogi formalne zostały przez wnioskodawców spełnione. Sąd zauważył też, że sformułowanie pytania referendalnego i informacja o nim nie podlegają badaniu przez radę gminy na etapie oceny prawidłowości wniosku o przeprowadzenie referendum. Najistotniejsza w tej sprawie jest natomiast ocena, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Sąd uznał, że rada gminy „błędnie przyjęła, iż niedopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w sprawie już rozstrzygniętej, zmierzające do uchylenia obowiązującego już aktu prawnego. W ocenie sądu za dopuszczalne uznać należy referendum o skutku abrogacyjnym, a więc przeprowadzenie takiego głosowania powszechnego, które będzie zobowiązywać właściwy organ do uchylenia podjętego uprzednio rozstrzygnięcia.” Rada gminy, nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA nie podzielił argumentacji sądu I instancji. W jego ocenie, sformułowanie pytania referendalnego było nieprawidłowe – nie zawierało ono pełnej informacji na temat sprawy poddawanej pod głosowanie i zostało niepoprawnie skonstruowane. Sąd zaznaczył też, że w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia referendum w sprawie już uregulowanej aktem prawa miejscowego w doktrynie zaznaczają się dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, referendum należy traktować „jako weto ludowe, dające możliwość zablokowania wejścia w życie aktów prawa miejscowego. Poddaje się przy tym w wątpliwość możliwość uchylania aktów już obowiązujących w takiej właśnie formie, czyli uznania referendum lokalnego za referendum abrogacyjne.” Zgodnie z drugą opinią natomiast, „jeżeli przepis szczególny przekazuje jakąś sprawę do właściwości wyraźnie w nim określonego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie może ona zostać załatwiona przez inny organ, a tym bardziej poprzez referendum.” To stanowisko jest jednak – zdaniem NSA – zbyt daleko idące i prowadzi do nadmiernego, nieuprawnionego zawężenia zakresu przedmiotowego referendum lokalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co do zasady jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w drodze referendum kwestii, która uprzednio została uregulowana obowiązującym aktem prawa miejscowego. Jak zaznaczył jednak sąd, trzeba „przyjąć istnienie wyjątków i z takim wyjątkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W doktrynie panuje przekonanie, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała (…) konsultacje. (…) Niezależnie (…) od tego, czy współdziałanie wymagane jest wprost przepisami ustawy (jak np. w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), czy też organ w procesie stanowienia prawa, bez nałożonego ustawą obowiązku, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego.” Uznanie dopuszczalności poddawania pod referendum rozstrzygnięć, które były konsultowane w mieszkańcami, prowadziłoby też do zachwiania pewności obrotu prawnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro sprawa nadania nazw ulicom była już konsultowana z lokalną społecznością, „to jako nieuprawnione należało uznać ponowne zwracanie się do tej samej społeczności, tym razem w drodze referendum, o wypowiedzenie się w tej kwestii. Tym samym, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie referendum w sprawie uregulowanej aktem prawa miejscowego, którego podjęcie poprzedzały konsultacje społeczne, niezależnie od tego, czy ustawa przewidywała obowiązek ich przeprowadzenia.”
Biuletyn Kompas, Instytut Spraw Społecznych