Odmowa mianowania sędziów konstytucyjnych (casus Słowacji)

Andrej Kiska| Narodowy Bank Słowacji| Rada narodowa Republiki Słowackiej| Republika Slowacka| Sąd Konstytucyjny Republiki Slowackiej| ślubowanie| Słowacja

Odmowa mianowania sędziów konstytucyjnych (casus Słowacji)
Słowacka Rada Narodowa. Foto: R. Jurik, Wikipedia.org

Przyjęta w Republice Słowackiej procedura powoływania sędziów Sądu Konstytucyjnego nie odbiega znacząco od rozwiązań przyjętych w innych państwach europejskich. Faktem jest, że nie istnieje jeden uniwersalny system powoływania sędziów konstytucyjnych. Trudno też stworzyć taki model powoływania sędziów, który pozostawałby w całkowitym oderwaniu od bieżącej polityki państwa i w ten sposób zabezpieczał funkcjonowanie sądu konstytucyjnego jako sądu nad prawem, a także stanowił gwarancję jego niezależności i niezawisłości sędziowskiej.

O wyborze w 1992 r. sposobu kreowania składu Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej zadecydowały zarówno uwarunkowania ustrojowe, tradycja, jak również specyfika konstrukcji prawnej Sądu Konstytucyjnego, który realizuje wiele różnorodnych funkcji.

Model słowacki wykazuje podobieństwo z rozwiązaniami przyjętymi w 1991 r. w odniesieniu do sędziów Sądu Konstytucyjnego Czeskiej i Słowackiej Republiki Federalnej. W procedurę tę włączone zostały — na wstępnym etapie — podmioty związane z praktyką prawniczą oraz nauką prawa, a kompetencja kreacyjna została de lege ferenda oparta na współpracy Rady Narodowej i Prezydenta Republiki Słowackiej. Mimo zaangażowania w procedurę powoływania sędziów konstytucyjnych różnych podmiotów, mianowanie pozostaje de facto procesem politycznym, gdyż ostateczne decyzje podejmują organy polityczne. Kluczowe znaczenie ma również charakter uprawnień kreacyjnych parlamentu i głowy państwa, gdyż obowiązująca regulacja prawna pozostawia prezydentowi przywilej zadecydowania o tym, który z kandydatów przedstawionych przez Radę Narodową powinien pełnić funkcję sędziego konstytucyjnego. Ponadto ujawniające się w praktyce niedoskonałości i luki w regulacji prawnej, zwłaszcza w zakresie reguł współpracy organów uczestniczących w obsadzie składu Sądu Konstytucyjnego, mogą spowodować, że decyzja o wyborze sędziów konstytucyjnych stanie się jeszcze bardziej upolityczniona.

Asumptem do analizy słowackich rozwiązań w przedmiocie procedury powoływania sędziów konstytucyjnych jest obecna sytuacja Sądu Konstytucyjnego, który prawie od dwóch lat działa w okrojonym 11-osobowym składzie. W dniu 10 lipca 2014 r. prezydent Andrej Kiska mianował na urząd sędziego Sądu Konstytucyjnego jedną osobę, podczas gdy miały być obsadzone trzy stanowiska sędziowskie. Decyzja prezydenta spowodowała utrudnienia w działalności Sądu Konstytucyjnego. To precedensowe wydarzenie ujawniło, że nawet z założenia najbardziej funkcjonalne rozwiązania proceduralne mogą nie zagwarantować stabilności działania sądu konstytucyjnego, jeśli decyzję o obsadzie jego składu pozostawia się politykom, nawet przy założeniu, że decyzja prezydenta o mianowaniu ma służyć realizacji funkcji zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów konstytucyjnych. Powstaje więc pytanie o ułomność stosowanej procedury, a odpowiedzi należy szukać zarówno na płaszczyźnie regulacji prawnej, jak i praktyki.

II. POZYCJA SĄDU KONSTYTUCYJNEGO W SYSTEMIE KONSTYTUCYJNYM SŁOWACJI

Sąd Konstytucyjny Republiki Słowackiej jest niezawisłym sądowym organem ochrony konstytucyjności. To organ o szerokim zakresie kompetencji. Konstytucja Republiki Słowackiej z dnia 1 września 1992 r. określa podstawy jego organizacji i działalności w rozdziale VII o władzy sądowniczej (art. 125 i n.). Jest to przede wszystkim sąd nad prawem, który dokonuje kontroli hierarchicznej zgodności prawa powszechnie obowiązującego. Orzeka o zgodności z konstytucją albo z ustawą konstytucyjną przedmiotu referendum, które ma zostać zarządzone na podstawie wniosku obywateli albo uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej [dalej: Rady Narodowej]. Do kompetencji tego organu należy również orzekanie zarówno o skargach osób fizycznych oraz osób prawnych zarzucających naruszenie swoich podstawowych praw lub wolności albo praw człowieka i podstawowych wolności wynikających z ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jak i o skargach organów samorządu terytorialnego przeciwko niezgodnemu z konstytucją lub z ustawą rozstrzygnięciu albo innej niekonstytucyjnej, albo niezgodnej z ustawą ingerencji w sprawy samorządu terytorialnego. Dokonuje także wykładni konstytucji lub ustawy konstytucyjnej w spornych kwestiach, która ma moc powszechnie obowiązującą od dnia jej ogłoszenia.

Sąd Konstytucyjny rozstrzyga też spory kompetencyjne między centralnymi organami administracji państwowej, rozpatruje skargi przeciwko rozstrzygnięciu o uznaniu lub nieuznaniu mandatu posła do Rady Narodowej oraz skargi przeciwko wynikowi referendum i wynikowi głosowania ludowego w sprawie odwołania Prezydenta Republiki Słowackiej, orzeka o konstytucyjności i legalności wyborów prezydenta, wyborów do Rady Narodowej i wyborów do organów samorządu terytorialnego. Do jego uprawnień należy orzekanie, czy rozstrzygnięcie o rozwiązaniu albo zawieszeniu działalności partii politycznej, albo ruchu politycznego jest zgodne z ustawami konstytucyjnymi i z innymi ustawami. Jest organem właściwym do orzekania w sprawie skargi Rady Narodowej przeciwko prezydentowi w przypadku umyślnego naruszenia konstytucji albo zdrady ojczyzny. Sąd Konstytucyjny bada również, czy decyzja o zarządzeniu stanu nadzwyczajnego albo stanu klęski i nawiązujące do tej decyzji inne decyzje zostały wydane zgodnie z konstytucją albo z ustawą konstytucyjną.

W skład Sądu Konstytucyjnego wchodzi 13 sędziów, ich kadencja trwa 12 lat. Pod-stawowe reguły mianowania sędziów konstytucyjnych określa konstytucja, a także ustawa nr 38 z dnia 20 stycznia 1993 r. o organizacji Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej, postępowaniu przed nim oraz o pozycji jego sędziów (ustawa nr 38/1993) oraz ustawa nr 350 z dnia 24 października 1996 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego Rady Narodowej Republiki Słowackiej (ustawa nr 350/1996). Akty te wzajemnie się konstytucji wynika jednak podstawowa norma kompetencyjno-proceduralna. Zgodnie z tą regulacją sędziów mianuje Prezydent Republiki Słowackiej na wniosek Rady Narodowej, która przedstawia podwójną liczbę kandydatów na sędziów, którzy mają zostać mianowani. Sędzia Sądu Konstytucyjnego przejmuje swoje obowiązki z chwilą złożenia przysięgi przed Prezydentem Republiki Słowackiej.

III. PROCEDURA POWOŁYWANIA SĘDZIÓW SĄDU KONSTYTUCYJNEGO

Procedura powoływania sędziów konstytucyjnych obejmuje trzy etapy: zgłaszanie kandydatów, wybór kandydatów na sędziów, mianowanie sędziów Sądu Konstytucyjnego.

Prawo zgłaszania Radzie Narodowej propozycji kandydatów na sędziów konstytucyjnych przysługuje podmiotom wymienionym w § 11 ustawy nr 38/1993. Mogą z tego uprawnienia skorzystać wszyscy członkowie Rady Narodowej, rząd, prezes Sądu Konstytucyjnego, prezes Sądu Najwyższego, prokurator generalny, prawnicze organizacje zawodowe oraz instytucje akademickie. Różnorodność organów i instytucji uprawnionych do zgłaszania kandydatów ma służyć zapewnieniu, by wśród kandydatów znaleźli się przedstawiciele różnych grup, zarówno sędziowie i inni prawnicy-praktycy, w tym prawnicy działający w ramach egzekutywy oraz w procesie legislacyjnym, jak i teoretycy prawa oraz pracownicy naukowi będący specjalistami z zakresu prawa konstytucyjnego. Należy to rozwiązanie ocenić pozytywnie, gdyż Rada Narodowa jest przy wyborze kandydatów na sędziów konstytucyjnych związana nominacjami innych podmiotów prowadzących praktykę prawniczą, co zwiększa szanse na zrównoważony skład Sądu Konstytucyjnego. Potrzeba „kombinowanego” składu Sądu Konstytucyjnego wynika jednoznacznie z zakresu jego kompetencji, obejmujących — z jednej strony — kontrolę konstytucyjności prawa in abstracto, wykładnię ustaw konstytucyjnych w sytuacjach spornych, a z drugiej — orzekanie o naruszeniu konstytucyjnych wolności i praw. Co istotne, prawo zgłaszania kandydatów ma prezes Sądu Konstytucyjnego. Jest to interesujące rozwiązanie, nie budzi bowiem wątpliwości, że prezes Sądu Konstytucyjnego kierujący jego pracami ma wiedzę, czy np. w składzie nie brakuje specjalistów (teoretyków lub praktyków) w danej dziedzinie.

Konstytucja określa pięć warunków, jakie łącznie musi spełniać kandydat na sędziego Sądu Konstytucyjnego (art. 134 ust. 3). Sędzią może zostać mianowany wyłącznie obywatel Republiki Słowackiej, który ma prawo wybieralności do Rady Narodowej, osiągnął wiek 40 lat, ma wyższe wykształcenie prawnicze i jest co najmniej od 15 lat czynny w zawodzie prawniczym. Konstytucja zastrzega również, że ta sama osoba nie może być ponownie mianowana sędzią Sądu Konstytucyjnego. Warunki te można uzupełnić o — w pełni uzasadniony z punktu widzenia gwarancji niezawisłości sędziowskiej — zakaz członkostwa w partii politycznej czy ruchu politycznym. W przeciwnym razie należałoby wymagać od kandydata zrzeczenia się takiego członkostwa przed objęciem funkcji sędziego Sądu Konstytucyjnego, czyli przed złożeniem ślubowania.

Pierwsze dwa warunki mają charakter powszechny, ich spełnienie jest wymagane przy ubieganiu się o wiele funkcji konstytucyjnych. Ostatnie dwa wymogi związane ze „specjalizacją” kandydata, opierającą się na zdobytym wykształceniu i dotychczasowej praktyce prawniczej, mają dawać rękojmię profesjonalnego wykonywania obowiązków sędziego konstytucyjnego. Spełnianie tych warunków w konkretnych indywidualnych przypadkach osób zgłaszanych jako kandydaci na sędziów konstytucyjnych podlega ocenie przez organy uczestniczące w procedurze nominacji. Z uwagi na charakter kompetencji sędziego Sądu Konstytucyjnego kandydat powinien spełniać wymóg wysokiego profesjonalizmu. Sędzia konstytucyjny musi mieć szeroką i dogłębną wiedzę na temat konstytucji, a obecnie również prawa Unii Europejskiej oraz Rady Europy. Nie wystarczy tylko znajomość tekstu przepisów, niezbędna jest wiedza na temat interpretacji i stosowania norm prawnych, także orzecznictwa właściwych instytucji UE oraz Rady Europy.
Warunki związane z wykształceniem i doświadczeniem zawodowym kandydata na sędziego budzą wiele kontrowersji. Zostały one uściślone dzięki orzecznictwu Sądu Najwyższego oraz Sądu Konstytucyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku o sygn. 4 Cdo 113/97 oraz w uchwale o sygn. 2 Cdo 163/2003 uznał, że o uzyskaniu wykształcenia prawniczego decyduje ukończenie wyższych studiów prawniczych na wydziale prawa. Z kolei Sąd Konstytucyjny m.in. w uchwale o sygn. I. US 83/06 z dnia 15 marca 2006 r. wypowiedział się na temat obu warunków. Z uchwały tej wynika, że pierwszy warunek spełnia wyłącznie absolwent studiów magisterskich na wydziale prawa uczelni wyższej, a minimalną 15-roczną aktywność w zawodzie prawniczym należy łączyć z działalnością, której wykonywanie jest uzależnione od uzyskania wyższego wykształcenia prawniczego.

Konstytucja zawiera również w art. 134 ust. 3 zd. 2 zakaz ponownego mianowania sędzią Sądu Konstytucyjnego tej samej osoby. Został on wprowadzony ustawą konstytucyjną nr 90 z dnia 23 lutego 2001 r. Brzmienie tego przepisu, a właściwie terminu „ponowne mianowanie”, wydaje się jednoznaczne, ale może nastręczać wątpliwości. Z jednej strony, może być rozumiane w ten sposób, że osoba, która była sędzią konstytucyjnym, nigdy już nie może zostać mianowana do pełnienia tej funkcji. Z drugiej strony, dopuszczalna wydaje się interpretacja, że osoba taka nie może być mianowana sędzią Sądu Konstytucyjnego na okres kadencji przypadający bezpośrednio po upływającym już okresie piastowania funkcji sędziego konstytucyjnego, ale nie ma przeszkód, by została mianowana, jeśli zostanie zaproponowana jako kandydat już po upływie pewnego czasu od momentu wygaśnięcia poprzedniej kadencji. Wydaje się jednak, że ratio legis art. 134 ust. 3 zd. 2 było wykluczenie w ogóle dopuszczalności ponownego mianowania sędzią Sądu Konstytucyjnego osoby, która już tę funkcję pełniła. Taki dożywotni zakaz może stanowić gwarancję niezawisłości sędziów konstytucyjnych. Jedyny wyjątek od omawianego zakazu ustanawia art. 154b ust. 3 konstytucji, zgodnie z którym sędziowie mianowani przed wejściem w życie ustawy konstytucyjnej nr 90/2001 r. nie podlegają regulacji art. 134 ust. 3 zd. 2 konstytucji. Wyłączenie to wiązało się z faktem, że ustawa konstytucyjna nr 90/2001 zmieniła również czas trwania kadencji sędziego Sądu Konstytucyjnego z 7 na 12 lat.

Wybór kandydatów na sędziów należy do Rady Narodowej. Izba wybiera po dwóch kandydatów na każde stanowisko sędziego, które ma zostać obsadzone. Podmioty uprawnione zgłaszają kandydatów do Komisji Konstytucyjnej, która przedstawia kandydatury wraz ze swoją opinią przewodniczącemu Rady Narodowej. Głosowanie przeprowadza się na kolejnym posiedzeniu izby. Wybrani zostają kandydaci, którzy uzyskali największą liczbę głosów oddanych w głosowaniu tajnym, pod warunkiem że stanowią one większość głosów obecnych członków Rady (większość absolutna). Jeżeli kandydaci nie zostaną wyłonieni, głosowanie powtarza się, a w przypadku niepowodzenia przeprowadza się nowy wybór.

W odniesieniu do wyboru przez parlament kandydatów na sędziów konstytucyjnych należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, przyjęty mechanizm wyboru może sprowadzać rolę opozycji parlamentarnej do pozycji statystów, wykluczając jej wpływ na wybór kandydatów na sędziów. Może to prowadzić do wykreowania politycznie „monochromatycznego” sądu konstytucyjnego. Po drugie, wybór kandydatów na sędziów konstytucyjnych pozostaje w ścisłym związku z podstawowym prawem dostępu do funkcji z wyboru i innych funkcji publicznych na równych zasadach stosownie do art. 30 ust. 4 konstytucji. Jedyne ograniczenie wynika z art. 134 ust. 3 konstytucji. Słowacki Sąd Konstytucyjny w uchwale o sygn. I. US 83/06 stwierdził również, że osoby nominowane jako kandydat na sędziego konstytucyjnego przez jeden z podmiotów określonych w § 11 ustawy nr 38/1993 mają roszczenie prawne do Rady Narodowej, aby w głosowaniu rozstrzygnęła, czy mogą być kandydatami na sędziego Sądu Konstytucyjnego. Jeżeli zatem osoba fizyczna spełnia wszystkie wymagane prawem warunki, a w Radzie Narodowej nie odbędzie się głosowanie w sprawie jej wyboru na kandydata do składu Sądu Konstytucyjnego, będzie to stanowiło naruszenie art. 30 ust. 4 konstytucji.

W odpowiedzi na spór dotyczący sposobu rozumienia przesłanki „15 lat aktywności w zawodzie prawniczym” Rada Narodowa w uchwale nr 1031 z 19 kwietnia 2006 r. określiła kryteria oceny spełnienia tego warunku konstytucyjnego. Rada Narodowa wyraźnie stwierdziła, że jest to konieczny warunek ubiegania się o funkcję sędziego Sądu Konstytucyjnego. Przez zawód prawniczy — zdaniem Rady Narodowej — należy rozumieć każdy zawód, którego wykonywanie zgodnie z obowiązującym prawem wymaga uzyskania wyższego wykształcenia drugiego stopnia na wydziale prawa. Z kolei przesłanka „czynny w zawodzie prawniczym” wymaga posiadania doświadczenia w stosowaniu prawa, a więc wykonywania czynności prawniczych po uzyskaniu wykształcenia prawniczego i to co najmniej przez 15 lat. Zawód czy funkcja, których wykonywanie według obowiązujących przepisów prawnych nie jest warunkowane posiadaniem wykształcenia prawniczego, nie mogą być kwalifikowane jako aktywność w zawodzie prawniczym. Oznacza, że niewystarczające — z punktu widzenia tych przesłanek — jest posiadanie tytułu profesora nauk prawnych.
Organem uprawnionym do mianowania sędziów Sądu Konstytucyjnego jest Prezydent Republiki Słowackiej. Przepis art. 102 ust. 1 lit. s konstytucji stanowi, że prezydent mianuje i odwołuje sędziów Sądu Konstytucyjnego, również jego prezesa i wiceprezesa oraz przyjmuje ślubowanie od sędziów Sądu Konstytucyjnego. Realizacja tej kompetencji mieści się w sferze dyskrecjonalnej władzy prezydenta i wiąże się z ustrojową rolą głowy państwa. Z art. 101 ust. 1 zd. 2 konstytucji wynika wprost, że prezydent sprawuje urząd zgodnie z własnym sumieniem i przekonaniem, nie jest związany żadnymi nakazami, przy podejmowaniu decyzji w ramach przyznanych kompetencji pozostaje jednak związany przepisami obowiązującego prawa. Można zatem mówić o relatywnej niezawisłości głowy państwa. Przede wszystkim zgodnie z art. 101 ust. 1 zd. 1 konstytucji prezydent swoimi decyzjami ma gwarantować prawidłowe działanie organów konstytucyjnych. Oznacza to, że ma obowiązek realizacji przyznanych mu kompetencji w sposób pozwalający zapobiec powstaniu lub utrzymywaniu się zakłóceń w funkcjonowaniu organów konstytucyjnych. Jest to dla prezydenta istotna wskazówka przy podejmowaniu decyzji, które konstytucja pozostawia jego uznaniu. Celem tego obowiązku jest również ograniczenie takich zachowań prezydenta, które bez podstaw konstytucyjnych rodziłyby problemy w funkcjonowaniu konstytucyjnych organów państwa. Dlatego przy wykonywaniu uprawnień nominacyjnych przy mianowaniu do pełnienia urzędu publicznego, którego objęcie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów konstytucyjnych, prezydent ponosi odpowiedzialność za to, że mianuje osobę spełniającą wszystkie warunki wymagane prawem. Dlatego norma konstytucji określająca obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów konstytucyjnych nie może być stosowana tak szeroko, by na jej podstawie wykluczyć sprawdzenie przez prezydenta, czy proponowana osoba spełnia warunki wykonywania funkcji publicznej.

De lege ferenda Rada Narodowa powinna przedstawić prezydentowi kandydatów spełniających wymogi konstytucyjne. Prezydent może mieć jednak wątpliwości co do osoby i kwalifikacji kandydata. Dlatego procedura wyboru kandydatów i mianowania sędziów konstytucyjnych wymaga dialogu i współpracy między organami w niej uczestniczącymi. W praktyce może się bowiem okazać, że tak ukształtowana procedura będzie źródłem sporu politycznego między Radą Narodową a prezydentem. Z kolei jeśli Rada Narodowa przedstawiłaby dwóch kandydatów, z których tylko jeden spełniałby warunki konstytucyjne, to taka sytuacja mogłaby zostać uznana za próbę ograniczenia możliwości autonomicznego wyboru przez prezydenta między dwoma kandydatami, gdyż wiązałaby się z koniecznością mianowania kandydata preferowanego przez parlament. Prezydent może też nie zgadzać się na żadnego z kandydatów, którzy w ocenie Rady Narodowej spełniają wymogi konstytucyjne. Wydaje się, że jeżeli żaden albo choćby jeden z kandydatów przedstawionych prezydentowi do mianowania nie spełnia — zdaniem prezydenta — określonych w konstytucji warunków, to powinien on wystąpić do Rady Narodowej, by przedstawiła nowych kandydatów. Jednak prezydent powinien uzasadnić swoją decyzję w każdym przypadku odmowy mianowania.

Należy zauważyć, że ani konstytucja, ani ustawa nie określają terminu, w jakim prezydent powinien dokonać mianowania sędziego Sądu Konstytucyjnego. Powinno to nastąpić w rozsądnym czasie, a więc uwzględniającym czas na ocenę, czy kandydaci spełniają konstytucyjne i ustawowe warunki powołania, a także wymóg zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Sądu Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 134 ust. 4 i 5 konstytucji sędzia Sądu Konstytucyjnego obejmuje swoje funkcje przez złożenie na ręce Prezydenta Republiki Słowackiej ślubowania.
Nierozwiązana na poziomie zarówno konstytucji, jak i ustaw jest kwestia zaniechania mianowania sędziów Sądu Konstytucyjnego przez prezydenta, co może prowadzić do paraliżu funkcjonowania Sądu Konstytucyjnego. Wyłącznie prezydent jest uprawniony do mianowania sędziów konstytucyjnych. Wprawdzie z art. 105 ust. 1 zd. 3 konstytucji wynika, że mianowanie sędziów konstytucyjnych w zastępstwie Prezydenta Republiki Słowackiej należy do przewodniczącego Rady Narodowej, ale jest to dopuszczalne tylko w przypadkach wyraźnie w tym przepisie wymienionych, tj. jeżeli prezydent nie zostanie wybrany albo jeżeli urząd prezydenta zostaje opróżniony i jeszcze nie został wybrany nowy prezydent, albo jeżeli nowy prezydent został wybrany, ale jeszcze nie złożył ślubowania, albo jeżeli prezydent nie może wykonywać swojej funkcji z ważnych powodów. Nie jest więc de facto prawnie rozwiązana kwestia możliwości mianowania potrzebnej do pełnego składu liczby sędziów Sądu Konstytucyjnego przez inny organ państwa. W literaturze podnosi się, że problem ten mógłby być rozwiązany np. w ten sposób, że sędzia, którego kadencja się skończyła, będzie jednak pełnił nadal tę funkcję do czasu mianowania nowego sędziego, choć takie rozwiązanie może budzić wątpliwości.

Prezydent ma również kompetencję do odwołania sędziego Sądu Konstytucyjnego w przypadkach określonych w konstytucji. Dotyczy to następujących sytuacji: a) sędzia został na podstawie prawomocnego wyroku skazany za umyślny czyn karalny albo jeżeli został prawomocnie skazany za czyn karalny, a sąd nie orzekł w jego przypadku o warunkowym zawieszeniu wykonania kary pozbawienia wolności; b) Sąd Konstytucyjny orzekł karę dyscyplinarną odwołania z urzędu za czyn, który jest nie do pogodzenia z wykonywaniem funkcji sędziego Sądu Konstytucyjnego; c) Sąd Konstytucyjny stwierdził, że sędzia nie uczestniczy w pracach Sądu Konstytucyjnego dłużej niż jeden rok; d) sędzia utracił prawo wybieralności do Rady Narodowej (art. 138 ust. 2 konstytucji). W przypadku zarówno odwołania, jak i zrzeczenia się przez sędziego pełnionej funkcji Prezydent Republiki Słowackiej mianuje innego sędziego na nową kadencję spośród dwóch kandydatów zgłoszonych przez Radę Narodową.

IV. WYKŁADNIA ART. 102 KONSTYTUCJI W ORZECZNICTWIE SĄDU KONSTYTUCYJNEGO

Dla istniejącego sporu w przedmiocie mianowania sędziów konstytucyjnych duże znaczenie miały rozstrzygnięcia podjęte wcześniej przez Sąd Konstytucyjny, a dotyczące kompetencji prezydenta do mianowania wskazanych w konstytucji funkcjonariuszy publicznych (m.in. wiceprezesa i prezesa banku centralnego). Ustalenia dokonane w tych orzeczeniach próbuje się w obecnym kryzysie - mutatis mutandis- odnieść do prezydenckiej kompetencji do mianowania sędziów konstytucyjnych.

Pierwszą wypowiedzią Sądu Konstytucyjnego na ten temat była uchwała z dnia 23 września 2009 r. (sygn. PL. US 14/2006). W uchwale Sąd stwierdził, że Prezydent Republiki Słowackiej, wykonując swoją kompetencję zgodnie z art. 102 ust. 1 lit. h konstytucji, ocenia, czy zaproponowany przez rząd kandydat na stanowisko zastępcy prezesa Narodowego Banku Słowacji, na którą to kandydaturę wyraziła zgodę Rada Narodowa Republiki Słowackiej, zgodnie z § 7 ust. 2 ustawy nr 566/1992 o Narodowym Banku Słowacji, spełnia wymagania niezbędne do zajmowania tego stanowiska, zgodnie z § 7 ust. 4 tej ustawy. Jeśli prezydent stwierdzi, że przedstawiony mu kandydat nie spełnia tych warunków, nie uwzględnia wniosku rządu. Sąd zwrócił uwagę, że ze względu na sposób wykonywania można wyróżnić dwie grupy konstytucyjnych kompetencji prezydenta. Pierwsza obejmuje kompetencje uzależnione od przedstawienia prezydentowi wniosku innego podmiotu, np. mianowanie sędziów czy prokuratora generalnego (kompetencje związane).

Do drugiej należą kompetencje wykonywane według własnego uznania, np. powołanie trzech członków Rady Sądownictwa Republiki Słowackiej. Do tzw. kompetencji związanych należą także te, które wymagają kontrasygnaty premiera albo właściwego ministra. Sąd odrzucił argumentację rządu, że w przypadku powoływania wiceprezesa Narodowego Banku Słowacji działanie prezydenta ma charakter wyłącznie ceremonialny. Kompetencja nominacyjna prezydenta i jego autonomiczny udział w mianowaniu kandydata daje — zdaniem Sądu Konstytucyjnego — gwarancję niezawisłości prezesa albo wiceprezesa banku. Sąd przypomniał, że zasada legalizmu władzy państwowej oznacza, że każdy organ władzy publicznej sam określa nie tylko to, jaką przyjmie podstawę prawną własnego działania, ale także, w jaki sposób dokona jej wykładni w zgodzie z zasadami państwa prawnego. Obowiązek oceny spełnienia ustawowych przesłanek, jeśli chodzi o pełnienie urzędu wiceprezesa Narodowego Banku Słowacji, spoczywa na rządzie, prezydencie i Radzie Narodowej. Głosowanie na danego kandydata odbywające się w Radzie Narodowej jest dla niej wiążące, ale już nie dla prezydenta, który sam może zbadać, czy proponowana osoba spełnia warunki z § 7 ust. 4 ustawy. W konsekwencji, gdyby prezydent uznał, że wymogi te nie zostały spełnione, może odmówić uwzględnienia wniosku. Ocenianie kandydatów nie może być jednak arbitralne, nie może być też dokonywane według kryteriów politycznych. Sąd uznał, że prezydent musi przekonująco uzasadnić swój pogląd, a ponadto musi kierować się dokonaną przez Sąd Konstytucyjny i inne sądy wykładnią przesłanek relewantnych dla danej sprawy.

Rozwinięcie tego stanowiska nastąpiło w uchwale Sądu Konstytucyjnego z dnia 24 października 2012 r. (sygn. PL. US 4/2012-77), w której Sąd stwierdził, że prezydent powinien odnieść się do wniosku Rady Narodowej o mianowanie prokuratora generalnego i w odpowiednim terminie mianować albo odmówić mianowania prokuratora generalnego. Odmowa mianowania może nastąpić wyłącznie z powodu: naruszenia procedury wyboru kandydata przedstawionego prezydentowi do mianowania; niespełnienia przez kandydata ustawowych przesłanek sprawowania funkcji; pojawienia się okoliczności dotyczącej kandydata, która rodzi uzasadnione wątpliwości co do możliwości sprawowania przez niego urzędu bez obniżenia autorytetu konstytucyjnej funkcji lub organu albo gdyby jego mianowanie nie gwarantowało prawidłowego działania organów konstytucyjnych (art. 101 ust. 1 konstytucji). Sąd zastrzegł także, że prezydent jest zobowiązany podać powody odmowy mianowania (co wynika z zasady transparentności działania władz publicznych) i - co więcej - nie mogą one być arbitralne. Sąd przy tej okazji wskazał obiter dictum, że w przypadkach, gdy konstytucja przewiduje współdziałanie prezydenta i parlamentu przy podejmowaniu określonego rozstrzygnięcia, jego skuteczność zależy od wspólnej zgody obu tych organów.

Z kolei w wyroku z 4 grudnia 2014 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził naruszenie przez prezydenta prawa podmiotowego J. Centesa do równego dostępu do funkcji publicznych, wynikające z niemianowania go na stanowisko prokuratora generalnego. W kontekście problematyki mianowania sędziów konstytucyjnych istotne znaczenie mają poniższe ustalenia Sądu. Po pierwsze, Sąd Konstytucyjny nawiązał do koncepcji tożsamości konstytucyjnej i zaliczył do niej parlamentarny system rządów, który nadaje określone znaczenie kompetencjom wszystkich organów, w tym prezydenta. Sąd podkreślił, że musi przeciwstawiać się wszelkim próbom ekstensywnego wykorzystywania kompetencji, jeśli zmierzają one do podważenia istoty parlamentarnego systemu rządów, a tym samym tożsamości konstytucji.
Po drugie, Sąd Konstytucyjny odrzucił argumentację prezydenta, którą uzasadnił odmowę mianowania prokuratora generalnego. W szczególności powodem nie- mianowania nie może być krytyczna ocena sposobu postępowania partii politycznych w parlamencie i zachowania poszczególnych jej członków, zwłaszcza gdy konstytucja przewiduje wybór przez Radę Narodową, a zatem gdy powierza ciału politycznemu wskazanie kandydata na prokuratora generalnego. Zdaniem Sądu, takie działanie mogłoby prowadzić do stosowania przez prezydenta kryterium polityczności wyboru. Prezydent nie może więc odmawiać nominowania funkcjonariusza publicznego, uznając go za niewiarygodnego z tego powodu, że sam wybór przebiegał w atmosferze politycznego sporu. „Stosowność” wyboru nie może być przesłanką odmowy mianowania. Sąd uznał też, że powodem niemianowania nie mogą być wypowiedzi kandydata na prokuratora generalnego, w których krytykuje on prezydenta.

Po trzecie, Sąd Konstytucyjny stwierdził, że do naruszenia zasady równego traktowania w dostępie do funkcji publicznych dochodzi, gdy prezydent względem jednego z kandydatów stosuje kryteria oceny odmienne od kryteriów zastosowanych względem drugiego kandydata. Prezydent nie jest nieograniczony przy podejmowaniu decyzji dotyczących kreacji organów władzy publicznej. Granice uznania wynikają z postanowień konstytucji lub ustaw, z orzecznictwa Sądu Konstytucyjnego i innych sądów (w tym międzynarodowych) oraz z zasad ukształtowanych w tradycji konstytucyjnej opierających się na poziomie kultury politycznej i prawnej, których przestrzegania należy oczekiwać od najwyższych organów konstytucyjnych.

V. KRYZYS NOMINACYJNY W LATACH 2014-2015

Rada Narodowa na posiedzeniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. wybrała sześciu kandydatów na sędziów konstytucyjnych. Znamienne, że w tajnym głosowaniu odrzuceni zostali kandydaci wyróżniający się wiedzą prawniczą (w tym dwaj byli sędziowie konstytucyjni, były sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). Przewodniczący Rady Narodowej przekazał prezydentowi uchwałę o wyborze kandydatów 15 maja 2014 r. Prezydent zaprosił kandydatów na przesłuchanie, w którym uczestniczyli członkowie prezydenckiego organu pomocniczego, byli sędziowie Sądu Konstytucyjnego: J. Klucka, J. Bubjak, sędzia Sądu Najwyższego Z. Durisova, pracownik Instytutu Państwa i Prawa Słowackiej Akademii Nauk i były członek Rady Sądownictwa J. Vozar oraz adwokat i doradca w Sądzie Konstytucyjnym A. Fuchs. W wyniku przeprowadzonych konsultacji prezydent mianował na stanowisko sędziego Sądu Konstytucyjnego jedną osobą (J. Baricovą) i wydał pięć postanowień o odmowie mianowania pozostałych kandydatów.

W uzasadnieniu tych postanowień prezydent zaznaczył, że na podstawie załączonego życiorysu, opinii organu pomocniczego, własnej wiedzy, kandydaci przedstawieni mu do mianowania na sędziów Sądu Konstytucyjnego nie spełniają warunków ich mianowania. W szczególności prezydent stwierdził, że żaden z załączonych dokumentów nie potwierdza, że kandydaci w swej dotychczasowej działalności zawodowej lub naukowej zajmowali się teoretycznymi lub praktycznymi aspektami sądownictwa konstytucyjnego oraz prawa konstytucyjnego, a z przebiegu ich dotychczasowej kariery prawniczej nie wynika, by wyróżniali się wiedzą prawniczą. Mianowania kandydatów nie rekomendował też organ pomocniczy, z którego opinią prezydent w całości zgodził się.

Pięcioro odrzuconych kandydatów wystąpiło do Sądu Konstytucyjnego ze skargami konstytucyjnymi. W postępowaniu przed Sądem Konstytucyjnym prezydent za-prezentował stanowisko w sprawie. Podkreślił w nim m.in., że wykładnia art. 134 ust. 2 i art. 102 ust. 1 lit. s konstytucji umożliwia odmowę mianowania sędziów konstytucyjnych. Zdaniem prezydenta, istnieje znaczne podobieństwo między sfomułowaniami przywołanych przepisów z art. 150 konstytucji przewidującymi kompetencję nominacyjną prokuratora generalnego. W ocenie prezydenta wykładnia konstytucji w zakresie mianowania tego organu przez prezydenta zawarta w uchwale o sygn. PL.US 4/2012-77 znajduje zastosowanie do mianowania sędziów konstytucyjnych (ze względu na „identyczne parametry konstytucyjne”) i pozwala nie tylko odrzucić jednego z dwóch kandydatów na każde stanowisko sędziowskie, ale także odrzucić większość lub nawet wszystkich kandydatów na sędziów konstytucyjnych.

Prezydent uznał za konieczne odniesienie się do zakresu swojej kompetencji nominacyjnej i podkreślił, że jego decyzje nie były arbitralne i miały podstawę w art. 2 ust. 2 konstytucji stanowiącym o działaniu na podstawie i w granicach prawa. Prezydent wyjaśnił ponadto, że konstytucja nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak rozumieć art. 134 ust. 2 stanowiący o mianowaniu sędziego Sądu Konstytucyjnego i dlatego należało posłużyć się analogią do przepisów zawartych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [dalej: TfUE]. Na mocy art. 255 TfUE ustanawia się komitet, którego zadaniem jest opiniowanie kandydatów do wykonywania funkcji sędziego i rzecznika generalnego w Trybunale Sprawiedliwości i Sądzie przed ich mianowaniem przez rządy państw członkowskich zgodnie z art. 253-254. Komitet składa się z siedmiu osób wybranych spośród byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, przy czym jedną z kandydatur proponuje Parlament Europejski. Prezydent zadecydował więc o powołaniu takiego zespołu w celu wyboru najlepszych kandydatów, zwrócił też uwagę na to, że podobne zespoły funkcjonowały w czasie prezydentur Vaclava Havla i Rudolfa Schustera. Praktyka konstytucyjna Słowacji potwierdza więc zasadność i przydatność powoływania ciał doradczych dla prezydenta.
Prezydent zauważył, że ocena kandydatów na sędziów musi odnosić się do ich wiedzy, znajomości prawa i orzecznictwa sądowego. Zdaniem prezydenta, ocena przydatności kandydata na sędziego Sądu Konstytucyjnego polega na weryfikacji jego kwalifikacji zawodowych i osobistych niezbędnych do wykonywania obowiązków, których realizacja wymaga znajomości prawa konstytucyjnego, orzecznictwa konstytucyjnego, orzecznictwa europejskiego wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE, a także osobistego doświadczenia związanego z wymiarem sprawiedliwości (np. przed sądami międzynarodowymi, sprawowanie funkcji asystenta w sądzie konstytucyjnym). Przydatność kandydata może też wynikać z doświadczenia w określonej dziedzinie prawa.

Prezydent odniósł się także do funkcjonowania organu doradczego, którego działalność miała wpływ na decyzję w sprawie odmowy mianowania sędziów konstytucyjnych. Zwrócił uwagę, że zarówno z ustawodawstwa, jak i praktyki konstytucyjnej wynika, że głowa państwa może mieć doradców, którzy służą pomocą w zakresie opracowania podstaw prawnych danego rozstrzygnięcia. Niemożliwe jest, aby głowa państwa dokonywała każdej czynności urzędowej bez pomocy doradców. Działanie organu doradczego nie oznaczało, że decyzja o niemianowaniu sędziów została podjęta przez członków tego podmiotu. Prezydent podkreślił, że po raz pierwszy w historii Słowacji proces nominacyjny sędziów był transparentny, a każdy z kandydatów miał zagwarantowane prawo do równego dostępu do urzędu sędziego Sądu Konstytucyjnego. W dniu 22 grudnia 2014 r. prezydent A. Kiska złożył dodatkowe oświadczenie, w którym zaznaczył, że jako prezydent jest związany troską o realizację prawa do dobrej administracji (będącą częścią państwa praworządnego). Powołując się na dokumenty międzynarodowe, prezydent stwierdził, że każde rozstrzygnięcie administracyjne musi być napisane w sposób prosty, jasny i zrozumiały oraz zawierać odpowiednie uzasadnienie.

VI. WYROK SĄDU KONSTYTUCYJNEGO REPUBLIKI SŁOWACKIEJ Z DNIA 17 MARCA 2015 R.

W części merytorycznej orzeczenia Sąd Konstytucyjny przypomniał w pierwszej kolejności, że kompetencje nominacyjne prezydenta nie mają charakteru jednorodnego, a mianowanie sędziów konstytucyjnych należy zaliczyć do kompetencji ograniczonych, tj. zależnych od wniosku Rady Narodowej. Sąd zauważył, że udział w procedurze nominacyjnej dwóch lub większej liczby organów staje się często źródłem nieporozumień w interpretacji uprawnień, a jedynym sposobem ich wyjaśnienia jest podjęcie uchwały wykładniczej przepisów konstytucji. W każdym jednak przypadku głowa państwa ma obowiązek realizować kompetencje bez wywoływania uzasadnionych wątpliwości co do własnej niezależności, bezstronności i obiektywności. Wymóg ten potwierdza tekst ślubowania, które składa prezydent, obejmując urząd. Z roty ślubowania wynika, że prezydent będzie wykonywał swoje obowiązki w interesie obywateli oraz będzie przestrzegać i bronić konstytucji i innych ustaw.

Sąd Konstytucyjny zwrócił uwagę na ścisły związek między art. 101, stanowiącym, że prezydent swoimi decyzjami gwarantuje prawidłowe działanie organów konstytucyjnych, a zawierającym wykaz kompetencji prezydenckich art. 102 konstytucji (w tym art. 102 ust. 1 lit. s przewidującym kompetencje mianowania sędziów konstytucyjnych). Mianowanie sędziów musi być każdorazowo podyktowane zapewnieniem sprawności działania Sądu Konstytucyjnego. Istotne znaczenie dla oceny sposobu wykorzystania kompetencji nominacyjnej ma — zdaniem Sądu Konstytucyjnego — zasada podziału władz, która nie pozwala (wbrew temu, co podnosił prezydent) na stosowanie analogii między sposobem powoływania prokuratora generalnego a sędziego konstytucyjnego. Analogia ta jest także wykluczona ze względu na funkcje, jakie pełni w państwie niezależny Sąd Konstytucyjny (ochrona praw człowieka, ochrona wartości konstytucyjnych, kontrola działania władzy ustawodawczej i wykonawczej).

W dalszej części wyroku Sąd Konstytucyjny przeanalizował kolejne regulacje prawne dotyczące mianowania sędziów konstytucyjnych. Analiza ta doprowadziła go do wniosku, że w systemie konstytucyjnym Słowacji istnieje terminowość i ciągłość ochrony konstytucyjnej gwarantowana przez obowiązek mianowania sędziów konstytucyjnych, a wcześniej — wyboru kandydatów do tej funkcji. Rolą prezydenta jest z kolei zapewnienie właściwego funkcjonowania organów konstytucyjnych. Intencją ustrojodawcy — zdaniem Sądu — było zapewnienie ciągłości funkcji kontrolnej Sądu Konstytucyjnego, co znajduje potwierdzenie w przepisie o mianowaniu sędziów, ale także w art. 139 ust. 2 konstytucji regulującym procedurę uzupełnienia składu Sądu w razie rezygnacji któregokolwiek z sędziów. Mianowanie sędziego jest przy tym obowiązkiem prezydenta, a jego wybór ograniczony jest do dwóch kandydatów przedstawionych głowie państwa przez Radę Narodową. Prezydent może więc mianować tylko osobę przedstawioną mu w grupie kandydatów i każdorazowo z każdej „pary” na jedno stanowisko sędziowskie musi mianować jedną osobę.

Sąd Konstytucyjny odniósł się także do twierdzenia prezydenta, zgodnie z którym decyzja głowy państwa o niemianowaniu sędziów mieściła się w swobodnym uznaniu prezydenta. Podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może pozostawiać własnej ocenie, czy skorzysta z kompetencji przyznanej mu przez konstytucję lub ustawę, bo byłby to przykład „selektywnie sprawowanej sprawiedliwości”, która jest zaprzeczeniem istoty państwa prawnego. Obowiązkiem każdego organu państwa jest wypełniać swoje konstytucyjne kompetencje w zakresie i czasie wskazanym przez akt prawny, a sposób realizacji tych kompetencji nie może zależeć od życzeń osób, którym są one przypisane. W systemie konstytucyjnym Republiki Słowackiej każde działanie organu państwowego wykraczające poza wyraźnie określony zakres władzy państwowej jest naruszaniem konstytucji. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd Konstytucyjny do wniosku o naruszeniu przez prezydenta konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej pięciu kandydatów na urząd sędziego konstytucyjnego. Sąd uchylił postanowienia prezydenta o odmowie mianowania sędziów i zwrócił sprawy prezydentowi do dalszego postępowania.

Wydanie przez Sąd Konstytucyjny wyroku o sygn. III. US 571/2014-266 zapoczątkowało kolejny spór. Zdecydowały o tym dwa czynniki. Po pierwsze, między wyrokiem sądu konstytucyjnego i jego uzasadnieniem a ustnymi motywami wyroku wygłoszonymi na sali rozpraw po jego ogłoszeniu w siedzibie Sądu zostały zauważone różnice. O ile bowiem w pisemnej wersji wyroku i jego uzasadnieniu Sąd stwierdził naruszenie praw podmiotowych ze względu na to, że prezydent odmówił mianowania sędziego, o tyle wyjaśniając zasadnicze powody orzeczenia, przewodniczący składu sędziowskiego stwierdził, że prezydent nie musi mianować sędziego, jeśli przemawiają za tym ważne względy41.
Po drugie, w wyroku z 17 marca 2015 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził naruszenie praw podmiotowych trzech z pięciu kandydatów do urzędu sędziego, dwóch kolejnych kandydatów złożyło własne skargi konstytucyjne, ale następnie, przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skargi wycofali. Powstały więc wątpliwości, co ma zrobić prezydent, który jest zobowiązany mianować sędziów konstytucyjnych, przy czym dwaj inni kandydaci (mimo że ich sytuacja prawna była identyczna jak pozostałych trzech) wycofali skargi konstytucyjne i nie dysponują orzeczeniem o naruszeniu ich praw i w ich sprawie Sąd nie nakazał prezydentowi prowadzenia dalszego postępowania. Co więcej, przyjęcie, że prezydent miałby dokonać mianowania spośród trzech kandydatów, wobec których Sąd Konstytucyjny orzekł o naruszeniu praw podmiotowych, jest wadliwe, gdyż zgodnie z konstytucją na każdy wakat muszą być przedstawieni dwaj kandydaci. Z uwagi na powyższe wątpliwości prezydent zwrócił się do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o wydanie uchwały dotyczącej wykładni art. 2 ust. 2 w związku z art. 128, art. 134 ust. 2, art. 101 ust. 1 i art. 102 ust. 1 lit. s konstytucji.

Uchwałą z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt Pl. US 45/2015) Sąd Konstytucyjny odrzucił wniosek głowy państwa, uznając go za oczywiście bezzasadny. Zdaniem Sądu, wątpliwości podnoszone przez prezydenta zostały rozstrzygnięte przez Sąd Konstytucyjny w wyroku z 17 marca 2015 r., orzeczenie to jest czytelne i nie budzi trudności interpretacyjnych. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że na prezydencie w dalszym ciągu ciąży obowiązek mianowania dwóch sędziów, których musi wybrać spośród pięciu kandydatów, tj. trzech, o prawach których rozstrzygano w wyroku z 17 marca 2015 r. oraz dwóch, którzy wycofali skargi konstytucyjne przed wydaniem orzeczenia. W ocenie Sądu pozycja prawna tych dwóch skarżących nie zmieniła się. Mimo braku orzeczenia o ich prawach podmiotowych, w dalszym ciągu mają status kandydatów do urzędu sędziego Sądu Konstytucyjnego.

VII. PODSUMOWANIE

Prezydent negatywnie odniósł się do uchwały Sądu Konstytucyjnego z dnia 28 października 2015 r. Uznał, że Sąd zbyt łatwo zrezygnował z obowiązku wydania uchwały wykładniczej i do tej pory nie podjął żadnych działań. Być może, w momencie publikacji tekstu prezydent — zgodnie z orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego — mianuje dwóch sędziów. Niezależnie od sposobu postępowania głowy państwa, słowacki kryzys nominacyjny (ale także doświadczenia czeskie, węgierskie i polskie) pokazuje, że niezależność sądownictwa konstytucyjnego jest wciąż wartością, która jest podważana i może być zagrożona.

Konstytucja nie określa jednoznacznie w art. 134 ust. 2, czy prezydent jest związany dokonanym przez Radę Narodową wyborem kandydatów na sędziów. Wydaje się, że prezydent powinien dokonać wyboru spośród kandydatów mu przedstawionych i nie może odmówić mianowania żadnego z nich, ma natomiast swobodę wyboru między dwoma kandydatami na sędziego45. Po pierwsze, gdyby ustawodawca konstytucyjny wiązał z kompetencją prezydenta uprawnienie do odmowy mianowania, to art. 134 ust. 2 konstytucji nie stanowiłby, że Rada Narodowa musi przedstawić dwóch kandydatów, spośród których prezydent wybiera jednego. Jeśli by przyjąć, że prezydent ma możliwość podjęcia decyzji politycznej o powołaniu bądź niepowołaniu zaproponowanego kandydata, to wówczas wystarczyłoby przedstawienie przez Radę Narodową jednego kandydata i procedura musiałaby trwać dopóty, dopóki prezydent nie zaakceptowałby kandydata, który uzyskał akceptację większości parlamentarnej.

Po drugie, decyzja prezydenta o mianowaniu na urząd sędziego Sądu Konstytucyjnego pozostaje wprawdzie w sferze jego dyskrecjonalnej władzy, ale nie jest to władza nieograniczona. Przy podejmowaniu owej decyzji prezydent również jest związany art. 134 ust. 3 konstytucji. Uprawnienie nominacyjne prezydenta powiązane jest zatem z oceną, czy kandydat wybrany przez parlament spełnia wymogi konstytucyjne i daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków sędziego Sądu Konstytucyjnego.

Nie ma wątpliwości, że Prezydent Republiki Słowackiej nie może mianować nikogo spoza kandydatów zaaprobowanych przez Radę Narodową. Jest więc związany wyborem dokonanym przez Radę Narodową, ale już dalsze warunki i procedury, które ograniczałyby kompetencję nominacyjną prezydenta, nie są określone przepisami prawa46. Wykładnia konstytucji dokonana w świetle zasady parlamentaryzmu prowadzi do wniosku, że prezydent jest obowiązany mianować sędziów spośród przedstawionych kandydatów, jeśli spełniają warunki konstytucyjne niezbędne do piastowania urzędu na stanowisku sędziego Sądu Konstytucyjnego. W ten sposób ma być zagwarantowana niezawisłość i bezstronność sędziów konstytucyjnych przy realizacji funkcji Sądu Konstytucyjnego.

Jedną z najistotniejszych kwestii, jaka wiąże się z nominacjami sędziów konstytucyjnych, jest zakres władzy dyskrecjonalnej głowy państwa przy ocenie kandydatów do urzędu sędziowskiego. Zważywszy że prezydent mianuje sędziów spośród kandydatów przedstawionych na wniosek Rady Narodowej, należy odrzucić stanowisko sprowadzające prezydenta do roli notariusza pozbawionego jakiegokolwiek wpływu na obsadę personalną sądu konstytucyjnego. W szczególności dyskusyjny jest pogląd wyrażony w wyroku z 17 marca 2015 r., zgodnie z którym prezydent ma bezwzględny obowiązek mianowania sędziego z dwójki kandydatów. Sprowadzając rzecz do absurdu, można wyobrazić sobie obowiązek mianowania sędziego z dwóch osób, których jedna byłaby politologiem a druga na przykład geografem. Mianowanie sędziego jest prezydencką kompetencją i wiąże się z nią obowiązek zapewnienia ciągłości funkcjonowania sądu konstytucyjnego. Ciągłość ta może zostać zagrożona nie tylko wtedy, gdy prezydent arbitralnie odmawia mianowania, ale także wtedy, gdy do składu sądu włącza osoby, których działalność może zakłócić prawidłowe funkcjonowanie sądu.

Nie można także zaakceptować poglądu, który gwarantowałby głowie państwa pełen wpływ na proces nominowania sędziów. Prezydent nie może swobodnie decydować, kto zostanie sędzią, ani samoistnie oceniać, czy kandydat spełnia przesłankę posiadania właściwego doświadczenia zawodowego. Dysponowanie wiedzą prawniczą powinno być przedmiotem debaty publicznej, swoistej konkurencji między kandydatami, a nie narzędziem, za pomocą którego prezydent będzie odrzucał przedstawianych mu kandydatów.

*Dr Anna Chmielarz-Grochal, Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Konstytucyjnego
**Dr Jarosław Sułkowski, Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Konstytucyjnego. Autor jest stypendystą w ramach projektu „Kształcenie kadr na potrzeby rynku flexicurity i gospodarki opartej na wiedzy współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Przegląd Sejmowy 2/ 2016

[Od redakcji Obserwatora Konstytucyjnego: ze względów technicznych pominęliśmy 46 przypisów]

Świat

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.