Sąd Najwyższy Izraela w roli sądu konstytucyjnego

Sąd najwyższy Izraela. Foto: Ester Inbar, Wikipedia.org

Izraelski Sąd Najwyższy nie jest wyspecjalizowanym sądem konstytucyjnym, nie został też powołany do orzekania jako sąd konstytucyjny. Mimo to kontrola konstytucyjności prawa de facto jest jedną z jego funkcji. Funkcja ta pojawiła się w jego portfolio orzeczniczym w sposób niestandardowy, którego legitymizacja do dziś podawana jest w wątpliwość.

Kilkudziesięcioletnia droga Sądu Najwyższego do wystąpienia w roli sądu konstytucyjnego na scenie politycznej Izraela stanowi obraz złożony z wielu elementów, którego centralnym punktem jest brak konstytucji formalnej. Niepewność co do istnienia norm o charakterze nadrzędnym początkowo uniemożliwiała podejmowanie działań mających na celu kontrolę zgodności ustaw z takimi normami. Czym innym jest bowiem spór o interpretację zasady zakorzenionej w normach o charakterze konstytucyjnym, a czym innym spór o to, czy taka zasada w ogóle istnieje i czy wiąże organ władzy ustawodawczej, czy też nie.

Niewątpliwie pozycja Sądu Najwyższego w izraelskim systemie konstytucyjnym została ukształtowana przez rolę, jaką odgrywał w formowaniu konstytucji materialnej w Izraelu. Z uwagi na brak konstytucji formalnej – wyznacznika najważniejszych wartości w państwie – Sąd Najwyższy często musiał wypowiadać się na temat takich wartości, bazując jedynie na zasadach wyinterpretowanych z Deklaracji Niepodległości (1948) i zasady demokratycznego państwa prawa. Kiedy Kneset zajmował się stopniowym wprowadzaniem poszczególnych ustaw zasadniczych regulujących kwestie ustrojowe i terytorialne, Sąd podjął się ochrony praw podstawowych, orzekając w ramach swej kompetencji jako Wysoki Trybunał Sprawiedliwości. Ta działalność orzecznicza Sądu, często określana działalnością prawotwórczą, doprowadziła do wykształcenia się katalogu praw podstawowych, a w konsekwencji do sądowej kontroli konstytucyjności prawa w Izraelu. Sąd nie otrzymał tej kompetencji od Knesetu w formie aktu normatywnego, lecz sam ją wykształcił mocą swojego aktywistycznego orzecznictwa. Można zatem powiedzieć, że Sąd Najwyższy Izraela wzbogacił swoje kompetencje o funkcję sądownictwa konstytucyjnego, wprowadzając ją do systemu Izraela niejako „tylnymi drzwiami”. Zjawisko przybrania przez Sąd tej roli można uznać za fenomen w skali światowej, porównywalny jedynie z amerykańskim wyrokiem Marbury v. Madison, choć brak konstytucji formalnej w Izraelu stanowi istotną różnicę w stosunku do Stanów Zjednoczonych. Aby zrozumie, w jaki sposób doszło do pojawienia się i zaadoptowania sądownictwa konstytucyjnego w Izraelu, należy przyjrzeć się również sytuacji politycznej, geopolitycznej i społecznej w tym kraju. Ta sytuacja stanowi tło przewijające się w niniejszej książce.

Orzekanie w roli sądu konstytucyjnego jest jedynie jedną z kilku funkcji, jakie pełni Sąd Najwyższy Izraela. Choć pod względem ilości rozpatrywanych spraw działalność orzecznicza Sądu w zakresie kontroli konstytucyjności prawa stanowi znikomy procent w porównaniu z ilością spraw rozpatrywanych w ramach sprawowania pozostałych funkcji, to ma ona doniosłe znaczenie dla kształtowania systemu konstytucyjnego w Izraelu i jest doskonałym przykładem roli, jaką może spełniać organ władzy sądowniczej w kształtowaniu prawa w państwie.

Kształtowanie się kompetencji Sądu Najwyższego do sprawowania kontroli konstytucyjności prawa

„A zatem sądowa kontrola konstytucyjności prawa jest duszą samej konstytucji. Pozbawić konstytucję sądowej kontroli to jakby pozbawić ją istoty życia.”
Sędzia Aharon Barak w wyroku Bank HaMizrahi (1995)

Brak przyznania kompetencji w prawie pozytywnym

Na wstępnym etapie analizy należy zauważyć, że żaden przepis prawa pozytywnego nie wyposażył wprost izraelskiego Sądu Najwyższego w kompetencję do sprawowania kontroli konstytucyjności prawa. Odnosi się to zarówno do kontroli formalnej, jak i materialnej. Przez pierwsze lata swego istnienia Sąd był świadom braku takiej kompetencji i konsekwentnie odmawiał przeprowadzania kontroli ustawodawstwa Knesetu, powołując się na argumenty prawne, polityczne i historyczno-socjologiczne. Jak pokazuje analiza orzecznictwa z zakresu ochrony praw podstawowych, Sąd Najwyższy był w stanie zbudować ich niepisany katalog, nie mając ku temu odpowiednich narzędzi gwarantowanych prawem, wykazując postawę aktywistyczną i stosując twórczą interpretację prawa. Można więc było przypuszczać, że pomimo braku ustawowego umocowania do sprawowania kontroli konstytucyjności prawa, Sąd taką kontrolę rozwinie.

Podstawową przeszkodą dla pojawienia się sądownictwa konstytucyjnego w Izraelu był nie brak kompetencji do sprawowania kontroli zgodności ustawodawstwa z konstytucją, lecz brak konstytucji. Istnienie norm lub zasad o charakterze nadrzędnym do norm ustawowych jest przesłanką konieczną do przeprowadzania kontroli, ponieważ to właśnie one są jej wzorcem. Rozwiązanie kwestii istnienia takich norm w Izraelu było pierwszym krokiem w kierunku sądownictwa konstytucyjnego. Wprawdzie Sąd zdołał wykształcić kontrolę formalną na podstawie klauzul zakorzenionych obecnych w Ustawie zasadniczej o Knesecie i Ustawie zasadniczej o rządzie, ale właściwie aż do wydania wyroku w sprawie Bank HaMizrahi (1995) nie można w przypadku Izraela z całą świadomością mówić o kontroli konstytucyjności prawa rozumianej jako orzekanie o zgodności norm z normami nadrzędnymi, ponieważ nie było jasne, czy ustawom zasadniczym przysługuje wyższy status normatywny. Doktryna prawa konstytucyjnego sugerowała, że taki status im przysługuje, ale orzecznictwo Sądu tego nie potwierdzało. Sąd zmienił swoje poglądy dopiero w wyroku w sprawie Bank HaMizrahi, co z kolei było możliwe dzięki wprowadzeniu dwóch ustaw zasadniczych z 1992 r. Przepisy tych ustaw umożliwiły Sądowi dopełnienie twórczego procesu poszukiwania źródeł kompetencji do kontroli konstytucyjności prawa. (…)

Wyrok w sprawie Bank HaMizrahi czyli izraelski Marbury v. Madison
(…)
Argumentacja Sądu na temat kontroli konstytucyjności prawa

„Wydaje mi się, że nasza tradycja prawna wymaga, abyśmy doszli do wniosku, że środkiem na niekonstytucyjną ustawę
jest jej unieważnienie oraz że sądy zostały obdarzone władzą do ogłoszenia jej nieważności.”
Sędzia Aharon Barak w wyroku Bank HaMizrahi (1995)

W wyroku Bank HaMizrahi Sąd Najwyższy zmierzył się po raz pierwszy z zagadnieniem posiadania kompetencji do przeprowadzania kontroli formalnej i materialnej ustawodawstwa Knesetu i stwierdzania niekonstytucyjności ustaw na podstawie ich niezgodności z ustawami zasadniczymi. Większość sędziów uznała, że nowe ustawy zasadnicze przyznają sądom taką kompetencję, choć nie expressis verbis. Według Baraka wyższy status normatywny ustaw zasadniczych skutkuje koniecznością kontroli konstytucyjności takiego ustawodawstwa zwykłego, które ogranicza konstytucyjne prawo chronione przez ustawę zasadniczą. Jeśli ustawa ogranicza prawo chronione przez ustawę zasadniczą i nie spełnia przesłanek klauzuli limitacyjnej lub innych wymogów narzuconych przez ustawę zasadniczą, to taka ustawa jest niekonstytucyjna, bez względu na to, czy wyraźnie stwierdza zamiar ograniczenia prawa chronionego ustawą zasadniczą, czy takie ograniczenie jest domniemane.

Tradycja prawna wymaga, aby dojść do wniosku, że środkiem zaradczym na niekonstytucyjność ustawy jest jej unieważnienie oraz że sądy zostały obdarzone władzą do ogłoszenia jej nieważności. Rozważając kwestię podmiotów uprawnionych do stwierdzania niekonstytucyjności ustaw, sędzia Cheshin zwraca uwagę, że pozostali sędziowie orzekający w sprawie nie podnieśli tego zagadnienia, ale z ich opinii w sposób dorozumiany można wywnioskować,

że chodzi tu o wszystkie sądy w Izraelu. Zdaniem Cheshina istnieje silna podstawa do uznania, że kompetencja do stwierdzania niekonstytucyjności ustaw Knesetu powinna być zastrzeżona wyłącznie dla Wysokiego Trybunału Sprawiedliwości, z wyłączeniem jakichkolwiek innych sądów. Prawdą jest, że tradycja common law, którą podąża Izrael, przyznaje wszystkim sądom kompetencję do uznania ustawy za niekonstytucyjną. W Izraelu ta reguła obowiązywała w przypadku kontroli aktów podustawowych, ale nie powinna być stosowana do kontroli ustaw. Istotne argumenty przemawiają za tym, aby funkcję tę sprawował tylko Wysoki Trybunał Sprawiedliwości. Ponadto powinna zostać ustalona specjalna procedura przekazywania pytań konstytucyjnych z sądów niższych instancji do Sądu Najwyższego. Należy jednak mieć na uwadze to, że sprawa trafiła do Sądu Najwyższego w drodze apelacji od wyroku sądu okręgowego, który ogłosił niekonstytucyjność przepisu ustawy na podstawie jej niezgodności z Ustawą zasadniczą o godności ludzkiej i wolności. Już sam ten fakt może być potwierdzeniem tezy, że kompetencja taka powinna przysługiwać wszystkim sądom.

„Główną rolą sędziego sądu najwyższego w demokracji jest ochrona konstytucji i demokracji. (…) Jeśli nie będziemy chronić demokracji, demokracja nie ochroni nas.”
Aharon Barak

W wyroku znalazła się też argumentacja filozoficznoprawna uzasadniająca posiadanie przez izraelskie sądy kompetencji do kontroli konstytucyjności prawa. A. Barak wywodzi tę kompetencję z zasady państwa prawa, z zasady podziału władzy i z demokratycznego charakteru państwa. Centralną rolą sądów w społeczeństwie demokratycznym jest obowiązek ochrony zasady państwa prawa. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek zapewnienia, że organy władzy publicznej działają zgodnie z prawem. Jeśli system prawny posiada konstytucję, zasada państwa prawa wymaga, aby suwerenność konstytucji podlegała ochronie. Kneset, działając w ramach swojej władzy ustrojodawczej, nadał Izraelowi ustawy zasadnicze, które stoją najwyżej w hierarchii źródeł prawa. Aby wypełnić wytyczne Knesetu, ustawodawstwo zwykłe, które jest niezgodne z ustawami zasadniczymi, musi podlegać unieważnieniu, tak jak rozporządzenie podlega unieważnieniu w razie niezgodności z ustawą. Kompetencja do kontroli prawa jest też konsekwencją zasady podziału władzy. Zadaniem władzy ustawodawczej jest uchwalanie ustaw. Aby tego dokonywać, legislatywie przysługuje moc interpretacji samej konstytucji. Ale jeśli pojawi się spór między stronami, który wymaga interpretacji konstytucji, wówczas interpretacja ta jest zadaniem sądu, i jest ona wiążąca.

W systemie podziału władzy interpretacja konstytucji należy do zakresu władzy sądu. Stąd, jeśli sąd ogłasza niekonstytucyjność ustawy i ją unieważnia, to unieważnienie ustawy nie jest naruszeniem zasady podziału władzy, lecz jej wykonywaniem. Wreszcie A. Barak odwołuje się do demokratycznego charakteru państwa. Kontrola konstytucyjności ustaw jest integralną częścią istoty demokracji, ponieważ demokracja jest ostrożnym równoważeniem pomiędzy zasadą większości a podstawowymi wartościami społeczeństwa. Z chwilą uchwalenia w 1992 r. dwóch ustaw zasadniczych zawierających katalog praw podstawowych Izrael stał się demokracją konstytucyjną i dołączył do wspólnoty państw demokratycznych, które posiadają katalog praw podstawowych o randze konstytucyjnej. Kontrola konstytucyjności praw ograniczających prawa człowieka stała się normą w większości tych państw.

Wiek dwudziesty jest wiekiem sądowej kontroli konstytucyjności prawa. Ona nadaje prawdziwe znaczenie demokracji konstytucyjnej. Ponadto kontrola jest wyrazem konstytucyjnych wartości. Nie jest manifestacją woli sędziego, lecz raczej refleksją nad fundamentalnymi koncepcjami społecznymi, gwarantowaną przy pomocy sędziowskiej obiektywności. W swej argumentacji Barak poszedł jeszcze dalej, twierdząc, że ogłaszanie nieważności ustaw sprzecznych z normami konstytucyjnymi jest zgodne z izraelską tradycją prawa, a sądowa kontrola konstytucyjności prawa jest duszą samej konstytucji. Pozbawić konstytucję sądowej kontroli to jakby pozbawić ją istoty życia.

*Dr Anna Rataj, LL.M., LL.M. – radca prawny, absolwentka studiów prawniczych na Uniwersytecie Jagiellońskim (mgr, 2009; dr, 2015), Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg (LL.M., 2010) i Harvard Law School (LL.M., 2014), także studiów judaistycznych na Uniwersytecie Jagiellońskim (lic., 2011).W ramach licznych stypendiów i grantów odbyła staże naukowo-badawcze w ośrodkach akademickich w Niemczech, USA i Izraelu. Prelegentka na konferencjach krajowych i międzynarodowych, wygłosiła m.in. wykład w Sądzie Najwyższym Izraela na temat aspektów prawnych uboju rytualnego w Polsce. W wolnych chwilach gra na fortepianie.

Tekst dr. Anny Rataj jest fragmentem jej książki „Sąd Najwyższy Izraela jako sąd konstytucyjny. Przyczynek do badań nad aktywizmem sędziowskim”, Wydawnictwo Austeria, 2016