7 listopada Trybunał zbada konstytucyjność przepisów o wyborze kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa TK

11 sierpnia 2016 - ogłoszenie wyroku w sprawie K 39/16

7 listopada Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpatrzy na rozprawie wyznaczonej na godz. 9 wniosek Grupy posłów o zbadanie zgodności art. 16 ust. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 22 lipca 2016 roku o Trybunale Konstytucyjnym z art. 2, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 194 ust. 2 i art. 197 Konstytucji RP (wniosek dotyczy zasad przeprowadzania wyborów kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego).
Rozprawie będzie przewodniczyć prezes TK Andrzej Rzepliński, sędzią-sprawozdawcą będzie sędzia TK Stanisław Rymar.

Zamieszczamy wniosek, który wpłynął do Trybunału 12 sierpnia, w całości:

Wnioskodawca: Grupa postów na Sejm RP VIII kadencji według załączonej listy,
Przedstawiciel grupy posłów: poseł Borys Budka, poseł Kamila Gasiuk-Pihowicz,
Pełnomocnik grupy posłów: dr Tomasz Zalasiński, radca prawny, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp. k.
Uczestnicy postępowania: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Prokurator Generalny, Rada Ministrów

WNIOSEK O KONTROLĘ KONSTYTUCYJNOŚCI PRAWA

Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 482 ze zm., dalej: „Konstytucja RP"), w imieniu grupy posłów na Sejm RP VIII kadencji, których lista stanowi załącznik do niniejszego wniosku, wnoszę o stwierdzenie, że:

- przepisy art. 16 ust. 1,5 i 7 Ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1157, dalej: „UTK z 2016 r.") są niezgodne z art. 2, art. 173 w zw. z art. 10, a także z art. 194 ust. 2 i art. 197 Konstytucji RP.

Wnioskodawca wnosi ponadto o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (DZ. U. poz. 1064, poz. 1928, poz. 2129 - orzeczenie TK K 34/15, poz. 2147 - orzeczenie TK K 35/15, poz. 2217, OTK ZU 2/16 - orzeczenie TK K 47/15, dalej: „UTK z 2015 r."). W ocenie Wnioskodawcy argumenty przedstawione w niniejszym wniosku stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia, a sprawa dotyczy zagadnienia prawnego wyjaśnionego wystarczająco we wcześniejszych orzeczeniach Trybunatu Konstytucyjnego (w szczególności TK odnosił się do niego w orzeczeniu K 34/15, K 35/15, K 47/15, a także w ustnych motywach uzasadnienia wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r. w sprawie K 39/16).

UZASADNIENIE

I. Uwagi wprowadzające

Niniejszy wniosek składa grupa posłów na Sejm RP VIII kadencji (dalej: Wnioskodawca), której - na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP - przysługuje generalna legitymacja do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm.

W dniu 22 lipca 2016 r. Sejm RP uchwalił UTK z 2016 r. Ustawa ta została opublikowana w Dzienniku Ustaw poz. 1157 z dnia 1 sierpnia 2016 r. Przepis art. 92 przewiduje, że UTK z 2016 r. wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W dniu 11 sierpnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. K 39/16), w którym zakwestionował szereg przepisów UTK z 2016 r. W ocenie Wnioskodawcy zasadne jest - dodatkowo ponad zarzuty rozstrzygnięte w sprawie K 39/16 - zbadanie zgodności z Konstytucją RP norm prawnych wynikających z interpretowanych łącznie przepisów art. 16 ust. 1, 5 i 7 UTK z 2016 r. Przepis art. 16 ust. 1 UTK z 2016 r. był wprawdzie przedmiotem kontroli konstytucyjności w sprawie K 39/16, ale zakres tej kontroli nie obejmował norm prawnych wywodzonych łącznie z art. 16 ust. 1, 5 i 7 UTK z 2016 r. Zdaniem Wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie zachodzą zatem przeszkody, związane z zasadą powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiające kontrolę art. 16 ust. Iw zw. z ust. 5 i 7 UTK z 2016r.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 UTK z 2015 r. zarzuty stawiane kwestionowanej ustawie obejmują wyłącznie treść regulacji, a w charakterze wzorców kontroli powołano treści normatywne wywodzone z art. 2, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 57 ust. 4 UTK z 2015 r. przedstawicielem wnioskodawcy zostali ustanowieni indywidualnie Borys Budka oraz Kamila Gasiuk-Pihowicz, posłowie na Sejm RP VIII kadencji. Każdy z przedstawicieli jest upoważniony do samodzielnego reprezentowania Wnioskodawcy oraz modyfikacji treści wniosku.

Wnioskodawca na podstawie art. 57 ust. 4 UTK z 2015 r. ustanowił również pełnomocnika w osobie radcy prawnego, dr Tomasza Zalasińskiego. Wnioskodawca wnosi również, aby korespondencja w niniejszej sprawie była kierowana na adres do doręczeń pełnomocnika Wnioskodawcy.

II. Zarzut naruszenia art. 2, art. 173 w zw. z art. 10 i art. 194 ust. 2 i art. 197 Konstytucji RP przez art. 16 ust. 1,5 i 7 UTK z 2016 r.

Zgodnie z art. 194 ust. 2 Konstytucji RP „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego". W dotychczasowym ustawodawstwie, zarówno na gruncie art. 15 UTK z 1997 r.^[1], jak i art. 12 UTK z 2015 r.^[2], nie regulowano w sposób szczegółowy zasad przeprowadzania wyborów kandydatów na Prezesa i wiceprezesa TK, ustanawiano jedynie podstawowe reguły, kwestie szczegółowe pozostawiając Regulaminowi Trybunału Konstytucyjnego uchwalanemu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego^[3]. Przyjęcie takiego rozwiązania ustawowego znajduje w ocenie Wnioskodawcy swoje uzasadnienie w zasadzie autonomii i niezależności Trybunału Konstytucyjnego od innych władz, zarówno wykonawczej, jak i ustawodawczej (art. 173 w zw. z art. 10 Konstytucji RP).

Ustawodawca po raz pierwszy zdecydował się głębiej ingerować w autonomię Trybunału Konstytucyjnego, obejmującą zasady wyboru kandydatów na Prezesa i wiceprezesa TK, w zmianach ustawy o Trybunale Konstytucyjnym będących przedmiotem orzeczeń TK o sygn. K 34/15, K 35/15, a także K 47/15.

W przepisach art. 16 ust. 1, 5 i 7 UTK z 2016 r. ustawodawca powraca do rozwiązań przyjętych na gruncie ustaw zakwestionowanych w przywołanych wyżej wyrokach. Przepis art. 16 ust. 1 UTK z 2016 r. przewiduje bowiem, że „Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej spośród trzech kandydatów przedstawionych na każde stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne". Oznacza to istotną zmianę w stosunku do pierwotnego brzmienia zarówno UTK z 1997 r., jak i UTK z 2015 r, zgodnie z którymi Prezydent RP dokonywał wyboru spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. Ustawodawca, w związku z przyjęciem poprawek Senatu RP, zrezygnował wprawdzie z proponowanego pierwotnie rozwiązania, aby kandydatów na Prezesa TK i wiceprezesa TK przedstawianych Prezydentowi RP było „co najmniej trzech", ale mimo to treść tego przepisu rodzi nadal wątpliwości konstytucyjne. Stają się one widoczne w szczególności w świetle łącznej interpretacji przepisów art. 16 ust. 1,5 17 UTK z 2016 r. Zgodnie z art. 16 ust. 5 UTK z 2016 r. „...sędzia Trybunału może zgłosić jako kandydata na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału siebie albo innego sędziego Trybunału". Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 7 „Każdy sędzia uczestniczący w wyborze ma tylko jeden głos i może głosować tylko na jednego kandydata". Należy w tym miejscu zauważyć, że dotychczas - zgodnie z Regulaminem Trybunału Konstytucyjnego (§7) - uczestniczący w głosowaniu sędzia TK mógł wskazać po dwóch kandydatów na Prezesa i wiceprezesa TK. Rozwiązanie to ma swoje uzasadnienie w świetle art. 2, art. 173 w zw. z art. 10 oraz art. 194 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż dzięki niemu - ówcześnie - każdy z dwóch kandydatów przedstawianych Prezydentowi RP przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK cieszył się poparciem większości składu Zgromadzenia Ogólnego. Regulacja ta przeciwdziała sytuacji, w której Prezydent RP mógłby wskazać na stanowisko Prezesa i wiceprezesa TK sędziów, którzy nie uzyskali poparcia większości Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. W takiej sytuacji trudno byłoby - w świetle art. 194 ust. 2 Konstytucji RP - uznać takiego sędziego za kandydata Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Prezydent RP zyskiwałby także nieproporcjonalny wpływ na działalność TK, co naruszałoby niezależność Trybunału Konstytucyjnego wobec organu władzy wykonawczej (art. 2, art. 173 w zw. z art. 10 Konstytucji RP).

Na gruncie kwestionowanych przepisów art. 16 ust. 1,5 i 7 UTK z 2016 r. - w związku ze zwiększeniem ilości kandydatów przedstawianych Prezydentowi RP oraz zmianą sposobu zgłaszania kandydatów i głosowania sędziów TK podczas Zgromadzenia Ogólnego - może dochodzić do sytuacji, w której Prezydentowi RP przedstawiani są kandydaci na stanowisko Prezesa lub wiceprezesa TK, którzy uzyskali bardzo znikomy mandat ze strony Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W najdalej idącej sytuacji - w pełni jednak realnej na gruncie kwestionowanych przepisów - Prezesem lub wiceprezesem TK może zostać sędzia, który otrzymał jeden (własny) głos. Dochodzi tu wręcz do swego rodzaju paradoksu wypaczającego ratio legis art. 194 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż jeśli w Zgromadzeniu Ogólnym zasiada sędzia o znacząco wyróżniającym się autorytecie, który uzyska w głosowaniu zdecydowaną większość głosów, to wówczas w gronie trzech kandydatów przedstawianych Prezydentowi RP może znaleźć się nawet dwóch kandydatów o znikomym lub bardzo znikomym poparciu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. W takim przypadku wybór dokonany przez Zgromadzenie Ogólne traciłby swoje - gwarantowane konstytucyjnie - znaczenie i autonomię, a Prezydent RP zyskiwałby wobec TK uprawnienia trudne do pogodzenia z art. 2 i art. 173 w zw. z art. 10 Konstytucji RP. Dochodziłoby wówczas do naruszenia - jak określa to TK - „jądra kompetencyjnego" Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK związanego z prawem wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Kierując się ratio legis art. 194 ust. 2 Konstytucji RP należy przyjąć, że kandydatami na Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powinni stać się sędziowie TK o najwyższym autorytecie. Ustawodawca nie może zatem w ustawie o TK ukształtować zasad ich wyboru w taki sposób, że Prezydentowi RP przedstawiana jest szeroka lista kandydatów, wśród których są także kandydaci o znikomym mandacie ze strony Zgromadzenia Ogólnego (art. 197 Konstytucji RP).

W sprawie K 34/15 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził bowiem, że „...rola Prezydenta ma wyraźnie charakter wtórny w stosunku do tego etapu procedury, który powierzono samemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, a konkretnie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK. Chociaż udział Prezydenta w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK jest wyraźnie przewidziany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, to jednocześnie aktywność głowy państwa ma stanowić odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kandydatów na te funkcje. (...) W tym kontekście niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale. Niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK, bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie. (...) Z tego względu zakres dopuszczalnej aktywności Prezydenta na gruncie art. 194 ust. 2 Konstytucji należy intepretować wqsko.” (K 34/15).

W związku z powyższym - w ocenie Wnioskodawcy - przepisy art. 16 ust. 1, 5 i 7 UTK z 2016 r. są niezgodne z art. 2, art. 173 w zw. z art. 10, a także art. 194 ust. 2 i art. 197 Konstytucji RP

[1] Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z 1997 r. ze zm.).
[2] Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 293, tekst jedn. z 2016 r.).
[3]  Zasady przeprowadzania wyboru kandydatów na Prezesa i wiceprezesa TK określają §6-10 Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego załącznik do Uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2015 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.P. poz. 823 z 2015 r.).