Objaśnienia skrótów:

Konstytucja  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

k.p.c - ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)

k.p.k - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.)

NSA  - Naczelny Sąd Administracyjny

proj. u. TK - prezydencki projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 1590/VII kad.); dalej także jako: projekt

p.s.a. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

r. TK - Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.P. Nr 72, poz. 720)

SN - Sąd Najwyższy

u. SN - ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.)

u. TK - ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)

TK - Trybunał Konstytucyjny; dalej także jako: Trybunał

 Jeżeli w dalszych uwagach wyraźnie nie wskazano inaczej, przez „postępowanie przed Trybunałem” należy rozumieć (co do zasady) postępowanie w sprawie kontroli hierarchicznej zgodności norm. Termin „pytanie” bez bliższego określenia oznacza z reguły pytanie prawne, a termin „skarga” – skargę konstytucyjną.

 I. Przedmiot opinii 

       Niniejsza opinia dotyczy przedstawionego przez Prezydenta RP (dalej także jako: wnioskodawca lub projektodawca) projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Analizowane przedłożenie legislacyjne stanowi propozycję kompleksowego uregulowania problematyki organizacji Trybunału oraz trybu postępowania przed tym organem. Obecnie materia ta unormowana jest  przede wszystkim w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Docelowo projekt miałby zastąpić tę wielokrotnie już nowelizowaną ustawę, ujmując zagadnienia stanowiące z woli art. 197 Konstytucji ustawową materię. Zgodnie z deklaracjami zawartymi w uzasadnieniu, podjęta inicjatywa ustawodawcza stanowi rezultat refleksji nad adekwatnością obecnych rozwiązań do wymogów praktyki oraz podsumowanie doświadczeń zebranych przez lata funkcjonowania sądu konstytucyjnego oraz obowiązywania u. TK.

Gwarancją, że ostatni ze wskazanych czynników miał rzeczywiste, czy wręcz przesądzające dla kierunku proponowanych regulacji znaczenie, jest fakt opracowania projektu ustawy przez sędziów TK (na ten temat zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 147/13, oraz pismo Dyrektora Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 2013 r., nr BPU 0606-33-2013, dostępne pod adresem: http://informacjapubliczna.org.pl/11,855,czy_projekt_ustawy_o_trybunale_konstytucyjnym_moze_byc_mitycznym_dokumentem_wewnetrznym.html). Nie kwestionując celowości wnikliwego rozważania w toku prac legislacyjnych opinii i postulatów formułowanych przez sędziów Trybunału, należy krytycznie odnieść się do praktyki ustalania przez nich brzmienia projektowanego aktu normatywnego czy choćby jego poszczególnych jednostek redakcyjnych. Analiza tego zagadnienia pozostaje jednak poza ramami zleconej opinii.

Zakres niniejszej opinii obejmuje przede wszystkim ocenę konstytucyjności i poprawności legislacyjnej projektowanych rozwiązań. W pewnym zakresie podjęto w niej również próbę wstępnej oceny skutków proponowanych zmian, zwłaszcza w kwestiach istotnych z punktu widzenia Sejmu, występującego jako uczestnik w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

 

II. Ogólna charakterystyka projektu ustawy

 

1.    Struktura i systematyka projektu ustawy

Zważywszy na normowaną materię, projekt stanowi akt relatywnie obszerny, liczy bowiem 138, niekiedy dość rozbudowanych artykułów (dla porównania
– obowiązująca ustawa o TK liczy 93 artykuły, z czego 12 to przepisy zmieniające, przejściowe i końcowe). Składa się on z 13 rozdziałów:

         -        Rozdział 1 „Przepisy ogólne” (art. 1-6);
-        Rozdział 2 „Organy Trybunału” (art. 7-15);
-        Rozdział 3 „Sędziowie Trybunału” (art. 16-46);
-        Rozdział 4 „Postępowanie przed Trybunałem – zasady ogólne” (art. 47-75);
-        Rozdział 5 „Kontrola formalna wniosków, pytań prawnych i skarg” (art. 76-80);
-        Rozdział 6 „Rozprawy i posiedzenia” (art. 81-94);
-        Rozdział 7 „Orzeczenia Trybunału” (art. 95-109);
-        Rozdział 8 „Postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją celów i działalności partii politycznych” (art. 110-113);
-        Rozdział 9 „Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego” (art. 114-116);
-        Rozdział 10 „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej” (art. 117-120);
-        Rozdział 11 „Biuro Trybunału” (art. 121-127);
-        Rozdział 12 „Przepisy zmieniające” (art. 128-132);
-        Rozdział 13 „Przepisy przejściowe i końcowe” (art. 133-138).

Co do zasady, przyjęta struktura projektu zasługuje na aprobatę. Zapewnia ona wymaganą transparentność i czytelność tekstu normatywnego w stopniu znacznie większym niż aktualnie obowiązująca u. TK. Podział, zwłaszcza w ramach rozdziałów 4-10, nie ma wprawdzie charakteru podziału logicznego (rozłącznego), tym niemniej jest uzasadniony ustrojową i praktyczną doniosłością kompetencji Trybunału wskazanych w art. 188 pkt 1-3 i 5 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1-3 proj. u. TK. Ustalenie przepisów znajdujących zastosowanie w poszczególnych rodzajach postępowań toczących się przed Trybunałem powinno być znacznie łatwiejsze niż dotychczas. Wskutek dość klarownego ujęcia zagadnień ogólnych, wspólnych dla wszystkich rodzajów ww. postępowań zniknie także znaczna część wątpliwości występujących w praktyce orzeczniczej TK de lege lata.

Niezależnie od powyższej, co do zasady pozytywnej oceny, do rozważenia pozostają trzy kwestie. Po pierwsze – intytulacja i sens wyodrębniania liczącego zaledwie 5 artykułów rozdziału 5 „Kontrola formalna wniosków, pytań prawnych i skarg” (zob. niżej). Jeżeli istotnie występuje tutaj pewne quantum problemów wymagających odrębnego potraktowania, to należałoby raczej ująć je w rozdziale o nieco szerszym znaczeniowo tytule „Tok postępowania z wnioskami, pytaniami prawnymi i skargami konstytucyjnymi” (tytuł taki uchyla zarzut o wadliwą lokalizację art. 80; umożliwia także przeniesienie do niego niektórych przepisów pomieszczonych aktualnie w rozdziale 6). Po drugie – kolejność unormowania w projekcie zagadnień objętych rozdziałami 8-10. Nie jest to wprawdzie zagadnienie, które miałoby jakiekolwiek konsekwencje praktyczne, tym niemniej ustrojowy walor orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego oraz stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP uzasadnia zamieszczenie stosownej regulacji przed przepisami poświęconymi kontroli zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Kwestią otwartą jest również lokalizacja niektórych przepisów (por. przykładowo art. 78 ust. 3 oraz przepisy rozdziału 7 projektu). Po trzecie – prawidłowość ulokowania przepisów normujących wybrane zagadnienia szczegółowe w danym rozdziale projektu (o czym niżej).

 2. Cele projektu i zakres novum ustawowego

 Założeniem projektu jest zoptymalizowanie aktu prawnego dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego. Zmiany zaproponowane przez wnioskodawcę obejmują niemal wszystkie aspekty organizacji i funkcjonowania polskiego sądu konstytucyjnego. Modyfikacja aktualnego stanu prawnego polegać ma przy tym nie tylko na odmiennym co do meritum ujęciu regulowanej materii, ale także na przeniesieniu niektórych kwestii, obecnie umiejscowionych w regulaminie Trybunału Konstytucyjnego, do ustawy, bądź na unormowaniu w tej ostatniej spraw wymykających się dotąd prawu pozytywnemu i pozostających jedynie niesformalizowanym elementem praktyki. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, jego celem jest dostatecznie klarowne i trwałe umocowanie pozycji Trybunału jako organu władzy sądowniczej, uregulowanie procedury rozpoznawania spraw przed Trybunałem w sposób adekwatny do istoty procesu kontroli konstytucyjności prawa, właściwej tylko dla Trybunału, stworzenie warunków organizacyjnych służących sprawności orzekania, sprecyzowanie kryteriów kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału, bardziej szczegółowe uregulowanie statusu sędziego Trybunału, zracjonalizowanie trybów rozpoznawania spraw przed Trybunałem (na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym), uwzględnienie ukształtowanej typologii orzeczeń Trybunału oraz ich skutków, a także uregulowanie niektórych zagadnień związanych z warunkami funkcjonowania i obsługą prac Trybunału Konstytucyjnego.

Ocena potrzeby uchwalenia nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest, naszym zdaniem, zniuansowana, wstępnie jednak (tj. przed przeprowadzeniem szczegółowej analizy dopuszczalności i zasadności proponowanych rozwiązań szczegółowych) ze wskazaniem pozytywnym. Uprzedzając nieco dalsze rozważania należy stwierdzić, że opiniowany projekt nie wprowadza w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego fundamentalnych zmian, nie promuje też nowych jakościowo koncepcji dotyczących pozycji, ustroju czy funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Do pewnego stopnia jest to zresztą zrozumiałe ze względu na ograniczenia, jakie wprowadzają w tej mierze postanowienia art. 188 i n. Konstytucji. Dalej idące zmiany, zwłaszcza dotyczące pozycji ustrojowej i kompetencji Trybunału, legitymacji do inicjowania kontroli hierarchicznej zgodności prawa (lub postępowań w innych sprawach należących do kognicji sądu konstytucyjnego), skutków jego orzeczeń, składu osobowego, sposobu powoływania sędziów, etc. musiałyby być zatem konsekwencją zmiany ustawy zasadniczej, której wnioskodawca nie zakłada (o zasadności przyjęcia takiego założenia poniżej, pkt V). Z tych m.in. względów projekt nowej ustawy nie spełnia wszystkich pokładanych w nim oczekiwań (zob. pkt IV). Zmiany proponowane w projekcie dotyczą przede wszystkim zagadnień organizacyjnych i proceduralnych, a w mniejszym stopniu ustrojowych (racjonalizacja zasad orzekania, modyfikacja procedury postępowania przed TK, bardziej precyzyjne unormowanie statusu prawnego sędziego Trybunału i wybranych elementów funkcjonowania i organizacji Biura TK) i mają nierzadko charakter bardzo szczegółowy. Tym niemniej, ich liczba oraz zakres przedmiotowy powodują, że uchwalenie nowej ustawy powinno być poważnie brane pod uwagę. Zgodnie z § 85 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”: „Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne, albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy, albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy”. W analizowanym przypadku, przy tak zakreślonym spektrum novum legislacyjnego, obydwie wymienione na wstępie przesłanki wydają się, przynajmniej prima facie, spełnione.

Szeroki zakres i różnorodność zmian proponowanych przez wnioskodawcę uniemożliwiają szczegółowe odniesienie się do każdej z nich. Z tego względu opinia zawiera syntetyczne ujęcie i ocenę węzłowych problemów, jakie towarzyszą rozwiązaniom zawartym w analizowanym przedłożeniu legislacyjnym, w tym przede wszystkim tych kompetencji i procedur działania Trybunału, które są nowością względem obecnego stanu normatywnego a najczęściej także nowością w całej historii polskiego sądu konstytucyjnego.  

 III. Ocena podstawowych postanowień projektu ustawy

 1. Pozycja i funkcja ustrojowa Trybunału (art. 1 proj. u. TK)

            Zaliczenie Trybunału do władzy sądowniczej przez ustrojodawcę (por. art. 10 ust. 2 oraz art. 173 Konstytucji) przecięło wcześniejsze spory na temat charakteru TK, stąd powtórzenie tej formuły w ustawie (co czyni także u. TK) nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Refleksji wymaga natomiast drugi człon omawianego przepisu, normujący funkcję TK, którą ujmuje jako „strzeżenie porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej” (u. TK poprzestaje w tym zakresie na ogólnym wskazaniu w art. 1 ust. 1 właściwości TK, co – w nieco zmienionej redakcji – zawarte jest w art. 2 projektu). Zarówno samą ideę ustawowego określenia funkcji TK, jak i sposób, w jaki została ona zrealizowana, należy ocenić, co do zasady, pozytywnie. Kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych jest oczywiście tą kompetencją, która stanowi istotę sądu konstytucyjnego i w praktyce jest również najczęściej przezeń wykonywana. Ogólniej sformułowana przez wnioskodawcę fraza, obejmująca także inne kompetencje TK (takie, jak stwierdzanie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP, czy kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych), pozwala ukazać szersze spektrum zadań postawionych przed TK, a przez to pełniej (i w lapidarnej formie) oddaje jego funkcję. Jest przy tym oczywiste, że formuła art. 1 proj. u. TK nie może służyć jako podstawa wywodzenia jakichkolwiek niewyrażonych w przepisie szczególnym Konstytucji lub ustawy kompetencji Trybunału (por. rozważania na ten temat w postanowieniu TK z 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08). Być może, aby zrównoważyć i skonkretyzować szeroką formułę użytą w art. 1 proj. u. TK, należałoby rozważyć jego połączenie z art. 2 proj. u. TK i wskazanie, że Trybunał „strzeże porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej” przez orzekanie o hierarchicznej zgodności norm prawnych oraz wykonywanie innych kompetencji określonych w Konstytucji. Jak się wydaje, merytorycznie propozycja ta nie wnosi jednak żadnych zmian w stosunku do wyniku wykładni art. 1 i 2 proj. u. TK w ich aktualnej wersji.

2. Przedmiot kontroli wszczętej pytaniem prawnym (art. 4 proj. u. TK)

            Istotne novum dotyczące kognicji Trybunału, które należy ocenić jako dyskusyjne z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, wprowadza art. 4 projektu. Proponowany artykuł jest zbiorczym ujęciem kompetencji TK i chociaż nawiązuje swoją konstrukcją do art. 2 u. TK, wzorowanego z kolei na art. 188 Konstytucji, to jednak zawiera różnice prowadzące do doniosłych konsekwencji. Chodzi o wyodrębnienie w ramach struktury tego artykułu orzekania w sprawie pytania prawnego, jako osobnej od badania hierarchicznej zgodności aktów normatywnych kompetencji TK. Zabieg ten, nadając pytaniu prawnemu status podobny do skargi konstytucyjnej, mógłby w przyszłości stanowić wsparcie dla rozumowania analogicznego do tego, jakie przeprowadził TK w sprawie o sygn. akt SK 45/09 (wyrok TK z 16 listopada 2011 r.), w której doszedł on do wniosku, że zakres przedmiotowy aktów normatywnych podlegających kontroli zgodności z Konstytucją w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej jest autonomiczny i niezależny od art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Abstrahując od oceny celowości i dopuszczalności (z perspektywy prawa unijnego) kontroli prawa pochodnego UE przez sąd konstytucyjny, należy zaznaczyć, że ewentualna próba rozciągnięcia w tym zakresie kognicji TK także na sprawy zainicjowane pytaniem prawnym miałaby wątłe podstawy konstytucyjne i sytuacji w tym zakresie nie może zmienić jedynie nowa ustawa o TK (bez towarzyszącej jej uchwaleniu zmiany Konstytucji). Niewątpliwie jednak proponowana w projekcie regulacja wspierałaby ten kierunek rozumowania, obecny w doktrynie już na tle obecnego stanu prawnego.

3. Sygnalizacja luk i uchybień, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego (art. 5 ust. 1 proj. u. TK)

 Zmianą, której praktyczną rolę trudno ocenić w chwili obecnej, ale która potencjalnie otwiera przed Trybunałem szersze niż dotychczas możliwości wpływania na zapewnienie spójności systemu prawa, jest proponowana treść art. 5 ust. 1 proj. u. TK. W przeciwieństwie do aktualnego brzmienia art. 4 u. TK, projekt posługuje się szeroką, ogólną formułą sygnalizacji luk lub nieścisłości w prawie „Sejmowi lub innym właściwym organom”, wzorowaną na brzmieniu art. 4 u. SN. Z przepisem tym koresponduje, do pewnego stopnia, treść art. 6 ust. 3 proj. u. TK, radykalnie poszerzającego krąg organów, którym przesyłana jest coroczna informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału (por. art. 4 ust. 1 zd. 1 u. TK). Uwzględnienie w tym katalogu Pierwszego Prezesa SN, Prezesa NSA, Przewodniczącego KRS, w powiązaniu z ogólnym brzmieniem art. 5 ust. 1 projektu, może sugerować, że organami, do których Trybunał będzie mógł zwracać się z sygnalizacją luk i uchybień w prawie, będą nie tylko organy władzy ustawodawczej, ale i sądy, w szczególności sądy wyższej instancji, odpowiedzialne m.in. za ujednolicanie orzecznictwa. Naszym zdaniem, wykładnia taka byłaby jednak nieuprawniona. Zarówno ustrojowe kompetencje TK, jak i treść art. 5 ust. 1 projektu, stanowiącego o uchybieniach i lukach „w prawie” wskazuje, że określenie „inne właściwe organy” obejmuje wyłącznie organy odpowiedzialne za stanowienie prawa (niezależnie od usytuowania konkretnego aktu w hierarchicznym systemie prawa) oraz posiadające prawo inicjatywy w tym zakresie. Potwierdza to geneza przepisu (por. § 55 zd. 1 r. TK). Nieprzypadkowo też, jak wolno sądzić, projekt rozdziela unormowane dotychczas łącznie (por. art. 4 u. TK) instytucje sygnalizacji i informacji o działalności Trybunału.

Ponieważ sygnalizacja (stanowiąca kompetencję Trybunału pozbawioną konstytucyjnego umocowania) nie zapada w postaci orzeczenia, które miałoby – po myśli art. 190 ust. 1 Konstytucji – moc powszechnie obowiązującą w ścisłym znaczeniu tego słowa, przedstawione w niej sugestie czy też zalecenia Trybunału nie tworzą dla adresata prawnego obowiązku określonego zachowania (obowiązek usuwania uchybień i luk w prawie ciąży na odpowiednich organach władzy publicznej z mocy Konstytucji). Pewną – aczkolwiek tylko pośrednią – formą oddziaływania na organ będący adresatem sygnalizacji jest przewidziana w art. 5 ust. 2 projektu możliwość zwrócenia się przez Prezesa Trybunału o poinformowanie Trybunału o stanowisku w sprawie będącej jej przedmiotem (por. § 55 zd. 2 r. TK). Uprawnienie to nie ogranicza w żaden sposób autonomicznych kompetencji organu będącego adresatem sygnalizacji i pytania Prezesa Trybunału, tym niemniej zmusza przynajmniej do werbalizacji odpowiedzi na zapatrywanie sądu konstytucyjnego. W świetle dotychczasowej praktyki, w której zdarzały się przypadki bezczynności czy też impasu w pracach legislacyjnych nakierowanych na usunięcie luki, wprowadzenie takiego swoistego instrumentu dyscyplinującego – na poziomie ustawowym – należy uznać za w pełni zasadne.

4. Głosowanie na Zgromadzeniu Ogólnym (art. 10 ust. 2 proj. u. TK)

 Zmiany zaproponowane przez wnioskodawcę odnoszą się m.in. do procedury podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału (dalej: Zgromadzenie Ogólne). Jakkolwiek utrzymana jest zasada głosowania jawnego, projekt zawiera enumeratywny katalog sytuacji (art. 10 ust. 2 proj. u. TK), w których głosowanie przeprowadza się z wyłączeniem jawności (wybór kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału oraz wyrażenie zgody na uchylenie immunitetu sędziemu Trybunału). Zakładając, że celem decydującym o ich wyodrębnieniu jest dążenie do zapewnienia warunków sprzyjających niezawisłemu decydowaniu w sprawach personalnych sędziów TK, sensowne i koherentne wydaje się poszerzenie tego katalogu i uwzględnienie w nim głosowań w sprawach: dodatkowego zatrudnienia lub innego zajęcia sędziego Trybunału, gdy sprzeciw na ich podjęcie lub kontynuowanie wyrazi Prezes Trybunału (art. 32 ust. 4 proj. u. TK) oraz wniosku o wydanie przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego Trybunału (art. 43 ust. 2 proj. u. TK).

     Projekt przewiduje nadto odejście od koncepcji wyłączania jawności głosowania w sprawach innych niż ustawowo wskazane na żądanie sędziego Trybunału (jak obecnie przewiduje to art. 14 ust. 7 u. TK) na rzecz rozstrzygania o tym przez Zgromadzenie Ogólne na wniosek sędziego Trybunału (art. 10 ust. 2 zdanie 2 proj. u. TK). Z konstytucyjnego punktu widzenia istotne jest, aby dany organ mógł odstąpić od zasady jawnego głosowania (por. wyrok TK z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 40/07), stąd proponowane rozwiązanie jest co do zasady dopuszczalne. Optowalibyśmy jednak za utrzymaniem dotychczasowego status quo; uwzględnia ono regułę powszechną w systemie prawa (por. art. 16 § 3 zd. 3 u. SN, znajdujący z mocy art. 49 p.s.a. zastosowanie również do NSA) i zapewnia szersze gwarancje bezstronności rozstrzygnięć, także w sytuacjach, których ustawodawca nie jest w stanie z góry przewidzieć.

 5. Staż sędziego Trybunału (art. 12 ust. 3 i 5, art. 13 ust. 3, art. 47 ust. 4 proj. u. TK)

Wśród nowych rozwiązań, które miałyby oddziaływać na status sędziego Trybunału, znajduje się instytucja „sędziego o najdłuższym stażu w Trybunale”. Wnioskodawca wprowadza nieznane u. TK kryterium czasu sprawowania urzędu (które zapewne ma stanowić formalny wyraz i ekwiwalent największego doświadczenia), jako przesłankę pełnienia określonych w ustawie funkcji, których nie może lub nie powinien sprawować Prezes lub Wiceprezes Trybunału. Zgodnie z projektem, do sędziego o najdłuższym stażu w Trybunale należeć ma: przewodniczenie obradom Zgromadzenia Ogólnego dotyczącym wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa (art. 12 ust. 3 i ust. 5 proj. u. TK), zastępowanie Prezesa Trybunału w razie przeszkód w sprawowaniu obowiązków przez Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału przy jednoczesnym niewyznaczeniu przez Prezesa Trybunału sędziego zastępującego (art. 13 ust. 3 proj. u. TK), przewodniczenie rozprawie i posiedzeniu w pełnym składzie, gdy istnieją przesłanki wyłączenia udziału w orzekaniu Prezesa i Wiceprezesa Trybunału lub zajdą inne ważne przyczyny (art. 47 ust. 4 proj. u. TK).

Proponowana regulacja jest modyfikacją obecnej, przyznającej specjalne (analogiczne co do istoty) kompetencje „najstarszemu wiekiem sędziemu Trybunału” (por. § 5 ust. 2 oraz § 12 ust. 4 r. TK). Intencje zmiany są czytelne i zasługują na aprobatę. Pewną wątpliwość może jednak budzić samo dążenie wnioskodawcy do umiejscowienia tych regulacji w ustawie, wydaje się bowiem, że w tym zakresie dotychczasowy podział materii pomiędzy regulamin i ustawę był prawidłowy a przy tym korzystniejszy dla samego sądu konstytucyjnego, bowiem wspierający jego niezależność i samodzielność.

 6. Materia regulaminowa (art. 15 ust. 1 proj. u. TK)

            Na aprobatę zasługuje określenie w art. 15 ust. 1 proj. u. TK materii regulaminowej, co tylko fragmentarycznie czyni dotychczasowa u. TK. Z uwagi na tę zmianę można jednak podać w wątpliwość zasadność dalszego utrzymywania w projekcie, jako węższej zakresowo, usytuowanej w rozdziale 5 Kontrola formalna wniosków, pytań prawnych i skarg), normy wskazującej, iż: „Wewnętrzny tok postępowania z wnioskami, pytaniami prawnymi i skargami określa regulamin Trybunału” (art. 80 proj. u. TK; obecnie normie tej wyraz daje art. 40 u. TK, umiejscowiony w części Przepisy ogólne rozdziału 2 Postępowanie przed Trybunałem).

 7. Kwalifikacje sędziego Trybunału (art. 18 proj. u. TK)

            W ramach modyfikacji statusu sędziego Trybunału wnioskodawca zaproponował również zmianę przesłanek, jakim musi odpowiadać kandydat na sędziego TK (art. 18 proj. u. TK). Uwzględniając konstytucyjny wymóg „wyróżniania się wiedzą prawniczą” (art. 194 ust. 1 Konstytucji), wnioskodawca zaproponował uregulowanie w ustawie (co samo w sobie jest nowością, bowiem zrywa z obecnym odesłaniem w tym względzie do kwalifikacji wymaganych na stanowisko sędziego SN lub NSA) dodatkowych warunków, których spełnienie decyduje o możliwości zostania (scil. bycia wybranym) sędzią Trybunału. Poza oczywistymi wymogami, takimi jak np. posiadanie obywatelstwa polskiego, oceny wymaga uzależnienie możliwości wyboru od przekroczenia przez kandydata dolnej granicy wieku (w dniu wyboru musi mieć ukończone 40 lat) oraz uzależnienie możliwości kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału od upływu karencji, w wypadku, gdy osoba ubiegająca się o wybór sprawowała wcześniej mandat posła, senatora lub posła do Parlamentu Europejskiego.

Odnośnie do pierwszego warunku wskazać trzeba, że jakkolwiek obecnie przesłanka wieku nie jest bezwzględna (nie dotyczy osób, które mają kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego SN), to  nadanie jej takiego charakteru nie powinno nasuwać zastrzeżeń konstytucyjnych. Wymóg ten zdaje się być sformalizowaną przesłanką odpowiadającą, uzasadnionemu wobec sędziów, oczekiwaniu posiadania przez nich stosownego doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustalenie minimalnego wieku wobec osób, które byłby uprawnione do rozstrzygania skomplikowanych problemów konstytucyjnych, często wymagających wykładni zwrotów ocennych, niedookreślonych i nasyconych aksjologicznie, nie wydaje się więc zabiegiem nieracjonalnym czy dyskryminującym, zwłaszcza jeśli dodatkowo uwzględni się skutki prawne orzeczeń TK. Co więcej, określenie tego wieku na pułapie 40 lat w kontekście pozostałych wymogów zawodowych nie może być postrzegane jako rygorystyczne a wręcz przesądza o tym, że wymóg ten będzie stanowił barierę tylko w wyjątkowych okolicznościach faktycznych. Można zatem uznać, że przewidziane w projekcie kryterium wieku jest – obok pozostałych przesłanek odwołujących się do dorobku naukowego lub zawodowego – próbą zoperacjonalizowania (przy odwołaniu do kategorii obiektywnych i poddających się weryfikacji) konstytucyjnej przesłanki „wyróżniania się wiedzą prawniczą”.

Ocena jest natomiast trudniejsza, gdy idzie o drugi z wymienionych warunków – upływ co najmniej 4 lat od wygaśnięcia piastowanego przed kandydowaniem na stanowisko sędziego Trybunału mandatu parlamentarnego. Karencja tego rodzaju, chociaż odwzorowuje od lat podnoszone w tym względzie postulaty przedstawicieli doktryny, jest w istocie nowością normatywną. Wbrew powszechnie wyrażanym opiniom i uzasadnieniu projektu, proponowana przez wnioskodawcę instytucja prawna miałaby zapewnić nie tyle odsunięcie od wyrokowania osób zaangażowanych niegdyś w proces uchwalania ustaw, stanowiących najczęstszy przedmiot kontroli TK (temu bowiem zapobiega instytucja wyłączenia sędziego Trybunału – o której niżej), lecz przede wszystkim wykluczyć zjawisko rekrutowania przez ugrupowania polityczne kandydatów do Trybunału spośród posłów i senatorów, z uwzględnieniem pozamerytorycznych kryteriów, niezasługujących na aprobatę przy kształtowaniu składu personalnego sądu konstytucyjnego. Niezależnie od poparcia dla kierunku regulacji art. 18 ust. 3 proj. u. TK, która z uwagi na wspomniane ratio mogłaby zostać oceniona jako dopuszczalne zróżnicowanie obywateli w dostępie do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), należy zgłosić zastrzeżenia co do jej konstytucyjności w innym aspekcie. Do negatywnych w tym względzie wniosków prowadzą następujące, łącznie rozpatrywane okoliczności: 1) pominięcie w odesłaniu do ustawy (art. 197 Konstytucji) kwestii określenia dalszych (szczegółowych) kwalifikacji sędziów TK, wskazujące na zupełność w tym względzie konstytucyjnej regulacji (por. art. 187 ust. 4 Konstytucji i jego rozumienie przyjęte w wyroku TK z 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07); 2) zaniechanie przez ustrojodawcę wprowadzenia innych kryteriów istotnych przy wyborze sędziów Trybunału, niż wspomniane wyróżnianie się przez kandydatów wiedzą prawniczą, mające implicite wskazywać na dążenie ustrojodawcy do merytorycznej profesjonalizacji Trybunału (art. 194 ust. 1 Konstytucji); 3) ustanowienie w ramach konstytucyjnej zasady incompatibilitas zakazu łączenia funkcji sędziego ze sprawowaniem mandatu poselskiego, ale nie wykluczenie ani nie ograniczenie pod względem temporalnym przepływu osób między tymi urzędami  (art. 103 ust. 2 Konstytucji); 4) limitowanie przez ustrojodawcę skierowanego do sędziów Trybunału zakazu przynależności partyjnej i zakazu prowadzenia działalności niedającej się pogodzić z zasadą niezawisłości sędziów tylko do okresu zajmowania przez nich stanowiska (art. 195 ust. 3 Konstytucji). W świetle przytoczonych unormowań konstytucyjnych należy uznać, że wprowadzenie do ustawy karencji warunkującej wybór posła, senatora a także posła do Parlamentu Europejskiego na sędziego Trybunału musiałoby być poprzedzone stosowną nowelizacją ustawy zasadniczej.

8. Tryb wyłaniania sędziego Trybunału (art. 19 i nast. proj. u. TK)

Jedna z najbardziej radykalnych, a co za tym idzie – kontrowersyjnych zmian proponowanych w projekcie dotyczy trybu wyłaniania sędziów Trybunału. Istota reformy sprowadza się do nadania mu trzyetapowego charakteru. Najpierw, w fazie wstępnej, następowałoby zgłoszenie prekandydatów, czyli osób, spośród których typowani byliby kandydaci na sędziego Trybunału (art. 19-22 proj. u. TK). Następnie, spośród grona prekandydatów zgłaszani byliby właściwi kandydaci na sędziego Trybunału (art. 23 proj. u. TK). Trzeci etap służyłby zaś głosowaniu nad kandydatami a w efekcie dotyczyłby stricte obsadzenia stanowiska sędziego Trybunału przez konkretną osobę. Novum dotyczy zatem – bezpośrednio – wprowadzenia instytucji prekandydatów i określenia kręgu podmiotów uprawnionych do ich wyznaczania. Założeniem projektu jest przyznanie tej kompetencji: posłom (grupom liczącym co najmniej 15 deputowanych), organom sądowym lub szeroko rozumianej władzy sądowniczej (Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Radzie Sądownictwa i Krajowej Radzie Prokuratury), organom prawniczych samorządów zawodowych (adwokatów, radców prawnych oraz notariuszy), radom wydziałów prawa określonych uczelni wyższych oraz radom naukowym Polskiej Akademii Nauk i Polskiej Akademii Umiejętności (art. 20 ust. 1 proj. u. TK). Jak wskazuje wnioskodawca, „Proponowana procedura desygnowania kręgu kandydatur na stanowisko sędziego Trybunału wychodzi naprzeciw postulatom uspołecznienia procesu doboru osób istotnie wyróżniających się wiedzą prawniczą oraz zapewnienia posłom i Sejmowi odpowiedniej wiedzy o dorobku i walorach osobowych kandydatów” (uzasadnienie projektu, s. 9).

            Intencje reformy budzą uznanie i aprobatę, jednak dążenie do jej przeprowadzenia w drodze zmiany ustawodawstwa bez jednoczesnej (bądź uprzedniej) zmiany Konstytucji musi być ocenione krytycznie. Punktem wyjścia dla rozważań na ten temat musi być art. 194 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie Trybunału wybierani są indywidualnie przez Sejm spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Wybór składu personalnego Trybunału został więc zastrzeżony przez ustrojodawcę na rzecz Sejmu. Tezę te wspiera rozróżnienie w Konstytucji prawa wyboru i prawa „powołania spośród kandydatów” przedstawionych przez inny podmiot, o którym mowa w odniesieniu do sposobu wyłonienia Prezesa Trybunału (art. 194 ust. 2 Konstytucji), Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 183 ust. 3 Konstytucji) oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 185 Konstytucji).

            Jest kwestią pewnej konwencji, czy proponowany w tym zakresie przez wnioskodawcę mechanizm określimy jako de facto wybory dwustopniowe, czy też jako wzajemnie powiązane mechanizmy desygnacji kandydata i wyboru. Rezultat jest ten sam – zakres możliwości wyboru przez Sejm działający in pleno nie jest pełny, a ustawa ogranicza zastrzeżoną dlań konstytucyjnie ocenę „wyróżniania się wiedzą prawniczą”, której wyrazem jest wybór danej osobny na stanowisko sędziego, sformalizowanym trybem desygnacji. Włączenie zewnętrznych względem Sejmu podmiotów w procedurę preselekcji kandydatów na sędziego Trybunału nasuwa zasadnicze zastrzeżenia, jako prowadzące do obejścia wyłączności kompetencyjnej wspomnianej izby parlamentu.

Z rozpatrywanym zagadnieniem łączy się jeszcze jeden dylemat, którego źródłem jest sposób ujęcia w art. 197 Konstytucji materii przekazanej do ustawowego uregulowania. Zgodnie z tym przepisem, ustawa ma określać organizację Trybunału i tryb postępowania przed nim. Ustrojodawca nie wymienił w tym katalogu „sposobu wyboru” sędziów Trybunału, jak przykładowo uczynił to w odniesieniu do członków Krajowej Rady Sądownictwa (art. 187 ust. 4 Konstytucji). Zważywszy, że ustawa jest tzw. samoistnym źródłem prawa (niewymagającym szczegółowej delegacji do jej wydania), można byłoby dyskutować, czy podniesiona okoliczność może być jakimkolwiek argumentem w prowadzonych rozważaniach. Wynik tej dyskusji zdaje się jednak przesądzony, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 112 Konstytucji, wyrażającego zasadę autonomii regulaminowej Sejmu. W efekcie trzeba przyjąć, że zarezerwowany dla Sejmu (cieszącego się autonomią w obszarze normowania wewnętrznych procedur działania) wybór sędziów Trybunału nie powinien być poddawany na mocy ustawy ingerencjom ze strony zewnętrznych względem niego organów i instytucji.

De lege lata fundamentali bezpieczniejszym prawnie i bardziej efektywnym rozwiązaniem byłoby naszym zdaniem unormowanie w ustawie np. instytucji wysłuchania publicznego kandydatów na sędziego Trybunału, poszerzone np. o wymóg zasięgnięcia opinii podmiotów, którym projekt chce przyznać prawo do zgłaszania prekandydatów.

9. Ślubowanie sędziego Trybunału (art. 26 ust. 1 proj. u. TK)

Wśród licznych zmian wpływających na status sędziego Trybunału, projekt odmiennie niż dotychczas formułuje rotę ślubowania składanego przez osobę wybraną na to stanowisko (art. 26 ust. 1 proj. u. TK). Poza niemającymi merytorycznego znaczenia modyfikacjami redakcyjnymi, nieco inaczej określony jest sposób, w jaki sędzia Trybunału ma „wiernie służyć Narodowi i stać na straży Konstytucji” (przy czym art. 5 ust. 5 u. TK trafniej odnosi to do wypełniania powierzonych obowiązków). Wedle nowej roty ślubowania, sędzia elekt miałby się zobowiązywać, że będzie to czynił bezstronnie, według swego uznania i z najwyższą starannością oraz strzegąc godności sprawowanego urzędu. O ile owa konieczność strzeżenia godności urzędu wydaje się trafnym uzupełnieniem aktualnego tekstu ślubowania (choć można się zastanawiać, czy prawidłowo został postawiony przecinek przed słowem „oraz”, ewentualnie czy zamiast słowa „strzegąc” nie powinno zostać użyte „strzec”), o tyle dodanie frazy „wedle swego sumienia”, poprzedzonej w wersji przedstawionej w projekcie  przecinkiem, zakłóca logikę składanego przez sędziego Trybunału oświadczenia, bowiem bezstronne pełnienie urzędu może niekiedy być trudne do pogodzenia ze wskazaniami własnego sumienia. Wydaje się, że sens odpowiadający intencjom wnioskodawcy oddawałaby rota pozbawiona przecinka oddzielającego słowo „bezstronnie” od „według mego sumienia” (na wzór roty składanej przy obejmowaniu stanowiska sędziego SN, por. art. 27 § 1 u. SN). Takie ślubowanie nie pozwalałoby na wyrokowanie według własnego sumienia, lecz nakładało obowiązek działania w sposób, który wedle własnego sumienia sędzia Trybunału ocenia jako bezstronny.

 10. Uchylenie immunitetu formalnego sędziego Trybunału (art. 35 i art. 36 proj. u. TK)

            Projekt przewiduje zmiany w postępowaniu w sprawie uchylenia immunitetu formalnego sędziemu Trybunału (scil. wyrażenia zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału do odpowiedzialności karnej lub na pozbawienie wolności sędziego Trybunału). Ramy objętościowe opinii nie pozwalają na omówienie wszystkich aspektów tej, zakotwiczonej w Konstytucji, instytucji prawnej ani na wyczerpujące odniesienie się do towarzyszących jej zagadnień proceduralnych, stąd uwagi ograniczą się do dwóch kwestii.

Po pierwsze, z uznaniem należy przyjąć zmiany zaproponowane przez wnioskodawcę w art. 36 ust. 1 proj. u. TK: (a) obniżenie większości (o ile jest to większość sędziów Trybunału uczestniczących w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego, co skądinąd należałoby w projekcie uściślić) władnej rozstrzygnąć o uchyleniu wspomnianego immunitetu (uchwała Zgromadzenia Ogólnego musi zostać podjęta bezwzględną większością głosów, a nie jak dotychczas większością kwalifikowaną 2/3, por. art. 7 ust. 3 u. TK) oraz (b) wprowadzenie terminu na podjęcie przez Zgromadzenie Ogólne uchwały w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie immunitetu sędziego Trybunału. Trzeba jednak zastrzec, że brzmienie analizowanego przepisu wskazuje na to, iż aby pociągnąć do odpowiedzialności karnej oraz pozbawić wolności sędziego Trybunału trzeba uzyskać zgodę Zgromadzenia Ogólnego w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, co stwarzałoby pole do obstrukcji ze strony wspomnianego organu TK. Tymczasem intencja wnioskodawcy jest – jak należy sądzić – przeciwna i sprowadza się do związania Zgromadzenia Ogólnego terminem na rozpoznanie wniosku o uchylenie immunitetu formalnego sędziego Trybunału, co powinno znaleźć wyraz w odpowiednim sformułowaniu art. 36 ust. 1 proj. u. TK.

            Po drugie, krytycznie trzeba odnieść się do nieuregulowania w projekcie (deficytem tym odznacza się również obecna u. TK) statusu sędziego Trybunału wobec którego toczy się „postępowanie immunitetowe” i któremu został uchylony immunitet. Chodzi mianowicie o rozstrzygnięcie przez ustawodawcę, czy taki sędzia Trybunału jest odsunięty od wykonywania czynności związanych ze sprawowaniem urzędu i z jakim momentem to następuje (do rozważenia jest dzień: złożenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności sędziego Trybunału; podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne uchwały wyrażającej zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności sędziego Trybunału; wszczęcia postępowania karnego przeciwko sędziemu Trybunału lub pozbawienie wolności sędziego Trybunału). Wziąwszy pod uwagę konieczność zagwarantowania Trybunałowi odpowiedniego do przyznanych mu kompetencji autorytetu (który mógłby ulec osłabieniu, gdyby w wydawaniu wyroków TK uczestniczyły osoby, wobec których np. Prokurator Generalny wystąpił o uchylenie immunitetu), a z drugiej strony wymóg zapewnienia Trybunałowi niezależności (wniosek o uchylenie immunitetu mógłby być wykorzystywany jako narzędzie wyłączania sędziów Trybunału ze składu orzekającego w konkretnej sprawie) podnoszona kwestia wymaga dalszej, pogłębionej analizy. Podobnej refleksji warto byłoby poddać również status sędziego Trybunału, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne.

 11. Sądowa kontrola postępowania dyscyplinarnego (art. 39 proj. u. TK)

            Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału  (ostatnio na ten temat wyrok TK z 2 października 2013 r., sygn. akt SK 10/13) wynika  wymóg zagwarantowania przez ustawodawcę pełnej sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych, niezależnie od tego, czy chodzi o postępowanie egzekwujące odpowiedzialność dyscyplinarną osób wykonujących zawód zaufania publicznego, czy osób należących do innych grup zawodowych, i bez względu na rodzaj oraz stopień dolegliwości zastosowanej sankcji. Każde postępowanie dyscyplinarne jest bowiem postępowaniem represyjnym zmierzającym do ukarania osoby obwinionej. Sądowa kontrola prawidłowości postępowania dyscyplinarnego oraz rozstrzygnięć w nim wydawanych gwarantuje ochronę konstytucyjnych praw i wolności takiej osoby. W związku z tym wywiedzionym przez Trybunał i ugruntowanym w jego orzecznictwie standardem konstytucyjnym nasuwa się pytanie, czy postępowanie dyscyplinarne prowadzone względem sędziów Trybunału przed trzema sędziami Trybunału (w pierwszej instancji) oraz pięcioma sędziami Trybunału (w drugiej instancji) jest sądowym postępowaniem dyscyplinarnym? Wyrażane wątpliwości wiążą się z dwiema okolicznościami. Po pierwsze, z faktem, że projektodawca odstąpił od formuły występującej w obecnej u. TK, zgodnie z którą w postępowaniu dyscyplinarnym orzeka Trybunał w określonym składzie sędziowskim (pięciu sędziów Trybunału w pierwszej instancji oraz w pełnym składzie sędziów Trybunału w drugiej). Po drugie, trzeba uwzględnić, że Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem w rozumieniu Konstytucji i – zgodnie z jej art. 175 ust. 1 – nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Uznanie, iż uregulowane w proj. u. TK postępowanie dyscyplinarne, chociaż prowadzone przed niezawisłymi sędziami Trybunału, ma charakter pozasądowy, pociągałoby za sobą konieczność zapewnienia sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych, a w konsekwencji zmiany art. 39 proj. u. TK.