1. Przesłanki wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału (art. 41 ust. 2 proj. u. TK)

W myśl art. 41 proj. u. TK, wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału podlega stwierdzeniu przez Prezesa Trybunału (postanowienie) albo przez Zgromadzenie Ogólne (uchwała). Wspomniany przepis wylicza okoliczności prowadzące do wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału, przyporządkowując ich stwierdzenie odpowiednio jednemu z dwóch wspomnianych organów TK. Nowością w tym zakresie jest decyzja projektodawcy o zaliczeniu do przesłanek wygaśnięcia mandatu zrzeczenia się statusu sędziego Trybunału w stanie spoczynku.
Należy sprzeciwić się temu rozwiązaniu, bowiem opiera się ono na założeniu, iż sędzia Trybunału w stanie spoczynku ma (piastuje) mandat sędziego Trybunału. Jest to stanowisko błędne i zacierające różnicę między posiadaniem mandatu (wymagającym aktywności w wykonywaniu obowiązków sędziego Trybunału a przynajmniej zdolności do tego) a pozostawaniem w stosunku służbowym z Trybunałem (co umożliwia stosowanie wobec sędziego Trybunału w stanie spoczynku zasady incompatibilitas oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej). Podstawowym zdarzeniem prowadzącym do wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału jest upływ kadencji, na jaką został on wybrany. Okoliczność ta nie znajduje odbicia w aktualnej u. TK, bowiem jej przepisy (pod tym względem zbieżne z zawartymi w projekcie) ukierunkowane są na przypisanie stosownemu organowi TK (Zgromadzeniu Ogólnemu albo Prezesowi Trybunału) właściwości w zakresie formalnego stwierdzania wygaśnięcia mandatu. Wygaśnięcie mandatu następujące wskutek upływu kadencji nie wymaga sygnowania i nie nasuwa problemów technicznych towarzyszących innym przesłankom opróżnienia urzędu sędziego Trybunału, które mogłyby rzutować na wadliwe rozpoczęcie procedury wyłonienia kolejnego sędziego Trybunału.           

Skądinąd następstwem przyjętej przez wnioskodawcę koncepcji, łączącej zrzeczenie się statusu sędziego Trybunału w stanie spoczynku z wygaśnięciem mandatu sędziego, jest wyjątek, do którego wprowadzenia zmuszony został  wnioskodawca w ust. 3 art. 41 proj. u. TK. Przepis ten nakłada na Prezesa Trybunału obowiązek niezwłocznego przekazania Marszalkowi Sejmu postanowienia lub uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (por. art. 11 ust. 4 u. TK). Biorąc pod uwagę ratio tych czynności, mających wszak zagwarantować terminowe wszczęcie przez Sejm procesu wybierania nowego sędziego Trybunału, jest oczywiste, że nie powinny one dotyczyć zrzeczenia się statusu sędziego Trybunału w stanie spoczynku. Wyłączenie to nie powinno jednak następować na mocy wprowadzonego do ustawy wyjątku, lecz być oczywistą konsekwencją uznania, że zrzeczenie się statusu sędziego Trybunału w stanie spoczynku nie ma bezpośredniego związku z wygaśnięciem mandatu sędziego Trybunału, które w odniesieniu do tej osoby (zrzekającej się stanu spoczynku) musiało nastąpić już wcześniej.

2. Immunitet formalny sędziego Trybunału w stanie spoczynku (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 33-36 proj. u. TK)

            Zgodnie z art. 45 ust. 1 proj. u. TK, do sędziego Trybunału w stanie spoczynku odpowiednie zastosowanie znajdowałyby m.in. art. 33-36 proj. u. TK, co oznacza, że w nowym stanie prawnym sędzia Trybunału w stanie spoczynku miałby być objęty immunitetem formalnym. Propozycję tę należy ocenić jednoznacznie krytycznie. Przeciwko uznaniu, że de constitutione lata sędzia Trybunału w stanie spoczynku jest chroniony immunitetem oraz przeciwko dopuszczalności przyznania mu takiej ochrony w drodze ustawowej przemawiają argumenty trojakiego rodzaju: nawiązujące do reguł wykładni prawa, cech instytucji prawnej „stanu spoczynku” oraz cech instytucji prawnej „immunitetu formalnego”.

Regulacje konstytucyjne, ustanawiające w odniesieniu do określonych funkcjonariuszy państwowych tzw. immunitet formalny, wprowadzają wyjątki od możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego za czyny będące (według prawa karnego materialnego) przestępstwem lub innym czynem karalnym. Zgodnie zaś z zasadą exeptiones non sunt extendendae przyjąć należy, że krąg podmiotów objętych tym wyjątkiem (chronionych immunitetem) musi być odczytywany ściśle, czyli rekonstruowany na gruncie Konstytucji katalog funkcji i urzędów, z pełnieniem których łączy się omawiana instytucja prawna, nie może być interpretowany rozszerzająco, zwłaszcza w kierunku objęcia nią osób, których status (sędzia Trybunału w stanie spoczynku) ma jedynie ustawowe podstawy prawne.

Ewentualne objęcie immunitetem sędziego Trybunału w stanie spoczynku trudno łączyć z niezawisłością sędziów oraz dbałością o prestiż i wizerunek władzy sądowniczej, czyli z wartościami, których ochronie służy instytucja prawna stanu spoczynku (na temat której szerzej w następnym punkcie opinii). Gdy idzie o niezawisłość – cecha ta nie przysługuje sędziom Trybunału w stanie spoczynku, immunitet nie mógłby jej więc wspierać, nie wydaje się zaś, by immunitet w stanie spoczynku był niezbędny dla pozbawienia sędziów Trybunału w stanie czynnym obaw, że w przyszłości (po zakończeniu urzędowania) będą nękani ze względu na swą działalność orzeczniczą bezpodstawnie wszczynanymi procesami karnymi. Z kolei autorytet władzy sądowniczej oraz zaufanie społeczne do jej organów efektywniej budować będzie oczyszczenie sędziego Trybunału w stanie spoczynku ze stawianych mu zarzutów merytorycznym wyrokiem sądowym, niż udaremnienie pociągnięcia tego sędziego do odpowiedzialności karnej wskutek odmowy uchylenia mu immunitetu (postawienie w stan oskarżenia sędziego Trybunału w stanie spoczynku nie oddziaływałoby delegitymizująco na bieżącą działalność Trybunału). Warto wyraźnie zaznaczyć, że Konstytucja przypisuje także innym niż sądy organom chroniącym prawa i wolności jednostek walor „niezawisłości” (m.in. Rzecznikowi Praw Obywatelskich, por. art. 210 Konstytucji), obejmuje te organy immunitetem formalnym, a przy tym ustawodawstwo nie gwarantuje ich piastunom możliwości przejścia w stan spoczynku. Okoliczność ta przekonuje, iż iunctim pomiędzy aktywnością zawodową danego funkcjonariusza a potencjalnym ryzykiem – następujących post factum, ale w związku z tą aktywnością – szykan czy prześladowań ze strony prokuratorów czy sądów (w ramach postępowań karnych) nie musi być ani realne, ani oczywiste.

Najistotniejszym jednak – jak się wydaje – argumentem przeciwko przyjęciu, że sędziowie Trybunału w stanie spoczynku są, bądź powinni być, chronieni immunitetem, jest to, iż stan spoczynku trwa (także w myśl analizowanego projektu ustawy) co do zasady dożywotnio. Oznacza to, że w drodze rozszerzającej wykładni ww. wyjątku, do systemu polskiego prawa wprowadzony zostałby jedyny przypadek trwałego immunitetu o charakterze procesowym. W konsekwencji, immunitet formalny, zamiast chronić wymiar sprawiedliwości, zamieniałby się w gwarancję bezkarności sędziów. Zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada równości wykluczają możliwość tworzenia przywilejów, polegających na nielimitowanej czasowo nieodpowiedzialności karnej pewnej kategorii osób. Proponowana w projekcie ustawy regulacja mogłaby wypaczyć cel, któremu immunitet formalny ma służyć.

Bezterminowość immunitetu nasuwa również zagrożenie innego typu. Jej konsekwencją byłaby bowiem sytuacja, w której chronieni nieuchylonym przez Zgromadzenie Ogólne immunitetem sędziowie Trybunału w stanie spoczynku nie mogliby nigdy skorzystać z „dobrodziejstwa” przedawnienia karalności czynu. Po wystąpieniu uprawnionego podmiotu z wnioskiem o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, przedawnienie (konstytucyjnie wyłączone jedynie w odniesieniu do niektórych, ściśle wskazanych przestępstw, por. art. 44 Konstytucji) nigdy nie mogłoby już nastąpić, jego bieg ulegałby bowiem (jak stanowi art. 104 kodeksu karnego) zawieszeniu.

Immunitet formalny nie jest osobistym przywilejem bezkarności osoby, którą chroni. Powszechnie (także na gruncie orzecznictwa TK, aczkolwiek w odniesieniu do funkcjonariuszy rekrutujących się z różnych władz) przyjmuje się, że funkcją immunitetu jest gwarancja nieskrępowanego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza, którego on dotyczy, oraz ochrona instytucji, w skład której ów funkcjonariusz wchodzi. Zdaniem Trybunału, ogólny kształt unormowań dotyczących analizowanej instytucji może i powinien być oceniany z punktu widzenia zasady równości, bo wprowadzają one odstępstwo od konstytucyjnego nakazu równego traktowania. Toteż przyznanie immunitetu określonej grupie osób zawsze albo musi znajdować oparcie w konkretnych przepisach konstytucyjnych (jak przy immunitecie parlamentarnym, immunitecie sędziowskim, czy immunitetach wynikających z art. 206 i art. 211 Konstytucji) albo musi stanowić konieczną przesłankę właściwej realizacji poszczególnych zasad czy norm konstytucyjnych (np. zapewnienia prawa do rzetelnego procesu sądowego – gdy chodzi o immunitet adwokacki czy prokuratorski, bądź zapewnienia poszanowania prawa międzynarodowego – gdy chodzi o immunitet dyplomatyczny (por. wyrok TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01). Sędzia Trybunału w stanie spoczynku reprezentuje władzę sądowniczą, dlatego gwarantowane jest mu godziwe uposażenie skorelowane z nakazem dochowania przez niego godności urzędu. Jednak jest bezsporne, że sędzia Trybunału w stanie spoczynku w żaden sposób nie może już wiążąco (władczo) oddziaływać lub uczestniczyć w funkcjonowaniu organu, w ramach którego wykonywał niegdyś swe obowiązki. Tym samym objęcie go immunitetem formalnym nie znajduje żadnego uzasadnienia ustrojowego.

3. Dodatkowe zatrudnienie sędziego Trybunału w stanie spoczynku (art. 45 ust. 2-4 proj. u. TK)

Stan spoczynku jest instytucją prawną znajdującą zakotwiczenie w art. 180 ust. 3-5 Konstytucji, który – jak wskazuje treść tego przepisu oraz systematyka rozdziału VIII Konstytucji – reguluje status prawny sędziego „sądowego”. Decyzją ustawodawcy  stanem spoczynku objęci zostali również sędziowie Trybunału. Z art. 6 ust. 6-7 u. TK wynika, że  sędzia Trybunału osiąga stan spoczynku po zakończeniu swojej kadencji, o ile nie skorzysta z prawa powrotu na poprzednio zajmowane lub równorzędne stanowisko, zaś z art. 50 u. SN w zw. z art. 6 ust. 8 u. TK, iż sędzia Trybunału w stanie spoczynku korzysta z prawa do uposażenia.

Przedstawiony do zaopiniowania projekt przynosi w tym zakresie istotne zmiany. Zgodnie z propozycją wnioskodawcy, sędzia Trybunału w stanie spoczynku byłby uprawniony do podejmowania dodatkowego zatrudnienia na podstawie mianowania, powołania lub wyboru na „stanowisko w organach państwowych, w stosunku do którego przepisy ustanawiają zakaz przynależności do partii politycznej, lub w organach organizacji międzynarodowych oraz ponadnarodowych działających na podstawie umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską” (art. 45 ust. 2 proj. u. TK). Koncepcja leżąca u podstaw tej regulacji, zakładająca możliwość zachowania statusu sędziego Trybunału w stanie spoczynku pomimo podjęcia dalszej aktywności zawodowej, zasługuje na krytyczną ocenę, jako że godzi w istotę instytucji prawnej stanu spoczynku.

Punkt odniesienia dla oceny zawartych w projekcie rozwiązań powinny stanowić – wobec skąpej regulacji konstytucyjnej – przede wszystkim ustalenia dotyczące „stanu spoczynku” podjęte dotychczas przez sąd konstytucyjny. Dla analizowanej kwestii istotne znaczenie przyznać trzeba następującym stwierdzeniom: instytucja stanu spoczynku ma stanowić gwarancję niezawisłości sędziowskiej (wyrok TK z 6 marca 2007 r., sygn. akt SK 54/06); instytucja stanu spoczynku ma nadto przyczyniać się do wzmocnienia zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości (wyrok TK z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt K 1/98; postanowienie TK z 23 lutego 2000 r., sygn. akt Ts 118/99 oraz postanowienie TK wydane w związku z zażaleniem na to postanowienie); reżim stanu spoczynku oraz pochodne od niego uprawnienia o charakterze socjalnym znajdują szczególne uzasadnienie jako jedna z gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości (wyrok TK z 11 lipca 2000 r., sygn. akt K 30/99); stan spoczynku sędziów oraz wiążące się z nim uprawnienia o charakterze socjalnym należy wiązać nie tylko z dążeniem do stworzenia dodatkowej gwarancji niezależności sędziów, ale także z dążeniem do kształtowania pozytywnego obrazu organów ochrony prawnej w społeczeństwie, w konsekwencji zaś – do wzmocnienia zaufania społecznego do tych organów (wyrok TK z 6 marca 2007 r., sygn. akt SK 54/06); stan spoczynku nie powinien być traktowany jako przywilej określonej grupy funkcjonariuszy publicznych, lecz postrzegany jako instrument służący z jednej strony zapewnieniu niezawisłości i niezależności w wykonywaniu zadań, z drugiej zaś – zachowaniu autorytetu takich instytucji władzy publicznej, jak sądy. Instytucja ta nie powinna być postrzegana jako przywilej wiążący się z dotychczasową pracą, lecz traktowana jako gwarancja utrzymywania pewnych standardów zachowań, istotnych z punktu widzenia obrazu sądów w społeczeństwie (wyrok TK z 6 marca 2007 r., sygn. akt SK 54/06); istota i zasadność sędziowskiego stanu spoczynku jest ściśle związana z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej oraz nieusuwalności sędziów i stanowi jej materialne dopełnienie i gwarancję. Stan spoczynku, stanowiąc dla sędziego perspektywę, także materialną, pozwala mu na nieuleganie jakimkolwiek presjom zewnętrznym w czasie aktywności zawodowej. Sędziowski stan spoczynku jest więc – jako instytucja – wprowadzony w interesie ogólnospołecznym i ma zapewnić podstawowe racje demokratycznego państwa prawa (wyrok TK z 14 lipca 2003 r., sygn. akt SK 42/01).

W świetle tych uwag należy stwierdzić, że stan spoczynku jest instytucją prawną, która – z jednej strony – gwarantuje urzędującym sędziom niezawisłość (eliminując obawy o zaplecze ekonomiczne, w tym ewentualne represje ze strony przyszłego pracodawcy), z drugiej – służy budowaniu prestiżu i wizerunku władzy sądowniczej, której funkcjonariusze nie mogą po przejściu w stan spoczynku popaść w niedostatek i która może dyscyplinować oraz karać byłego sędziego zachowującego się niegodnie.

W sprzeczności z tymi ustrojowymi założeniami pozostaje przewidziane w projekcie zatrudnienie nieurzędującego już sędziego Trybunału bez uprzedniego pozbawienia go stanu spoczynku. Przede wszystkim kolejne zatrudnienie (po wygaśnięciu kadencji) jest autonomiczną decyzją sędziego Trybunału w stanie spoczynku, niedeterminowaną obawą przed niedostatkiem (przed którym chroni go otrzymywane uposażenie). Oferta kolejnego zatrudnienia jest przejawem uznania dla sędziego Trybunału w stanie spoczynku, a nie formą prześladowania go za sposób piastowania mandatu. Nowe stanowisko przyjmowane jest dobrowolnie przez sędziego Trybunału w stanie spoczynku i nie może retroaktywnie rzutować na sposób, w jaki wywiązywał się on niegdyś ze swych sędziowskich obowiązków. Ochrona niezawisłości sędziego Trybunału nie może więc być w żadnej konfiguracji usprawiedliwieniem dla objęcia stanem spoczynku osoby, która nawiązała kolejny stosunek służbowy po upływie kadencji, na jaką została wybrana w skład sądu konstytucyjnego. Systemowa niekonsekwencja projektowanej regulacji jest jeszcze bardziej wyrazista, jeśli wziąć pod uwagę drugi cel przyświecający instytucji stanu spoczynku, czyli związanie byłego sędziego odpowiedzialnością dyscyplinarną dla ochrony autorytetu i godności urzędu, jaki niegdyś piastował. Podjęcie zatrudnienia w instytucjach typu sądowego, autonomicznie normujących zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej swoich funkcjonariuszy, podważa przecież sens lub wręcz wyklucza możliwość efektywnego prowadzenia przed Trybunałem postępowania dyscyplinarnego (art. 44 proj. u. TK) względem zatrudnionego w takich instytucjach sędziego Trybunału w stanie spoczynku. Z przedstawionych uwag wynika, że pierwszy z wymienionych celów, dla realizacji których wykreowana została instytucja stanu spoczynku (niezawisłość sędziego Trybunału), nie jest warunkowany „rozciągnięciem jej” na byłych sędziów Trybunału, którzy nawiązali nowy stosunek służbowy, zaś drugi cel (dyscyplinarne podporządkowanie sędziego Trybunału w stanie spoczynku), w warunkach założonych przez projektodawcę, nie jest wręcz możliwy do osiągnięcia.

Na marginesie należy zaznaczyć, że wadliwa praktyka, jaka ukształtowała się w omawianym zakresie i na którą powołuje się wnioskodawca (por. uzasadnienie projektu, s. 7), nie może być argumentem na rzecz jej przyszłej legalizacji.

4. Pierwsza narada (art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 87 pkt 1 proj. u. TK)

Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 87 pkt 1 proj. u. TK wprowadzają nową, na poziomie regulacji ustawowej, instytucję „pierwszej narady”. W myśl tego ostatniego przepisu, określającego kompetencje przewodniczącego składu orzekającego, wyznacza on pierwszą naradę w sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od upływu terminu przedstawienia stanowisk przez uczestników postępowania. Natomiast art. 48 ust. 2 i 3 proj. u. TK przyznają Prezesowi Trybunału, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, m.in. ze względu na „możliwość dochowania terminu przeprowadzenia pierwszej narady” kompetencję do wyznaczenia sędziego sprawozdawcy bez zachowania kryteriów ogólnych (określonych w ust. 1) oraz do wyznaczenia terminu pierwszej narady składu orzekającego.

Generalnie rzecz biorąc, ratio tego typu rozwiązań – w postaci zapewnienia właściwego poziomu dynamiki rozpoznawania spraw – jest do pewnego stopnia zrozumiałe. Można oczywiście dyskutować, czy umożliwienie Prezesowi Trybunału bezpośredniego ingerowania w harmonogram pracy składu orzekającego jest rozwiązaniem optymalnym i czy instrumentem dostatecznie mobilizującym nie jest norma określająca instrukcyjny termin wyznaczenia pierwszej narady (por. art. 87 pkt 1 proj. u. TK; ewentualnie warta rozważenia norma określająca instrukcyjny termin rozstrzygnięcia sprawy, na wzór art. 224 ust. 2 Konstytucji). Jest to kwestia określonej wizji relacji łączących członków składu sędziowskiego. Dyskusyjne są natomiast następujące, związane z tym zagadnienia. Po pierwsze – nie jest całkowicie czytelna motywacja ustawowej regulacji tej instytucji, zwłaszcza w zaproponowanym kształcie. Jeżeli miałaby ona – jak wskazano – służyć wyłącznie przyspieszeniu procedowania przed TK, to właściwym i wystarczającym miejscem dla tego typu regulacji jest regulamin Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno aktualnie obowiązująca u. TK, jak i projekt przewidują wszak, że: „Wewnętrzny tok postępowania z wnioskami, pytaniami prawnymi i skargami określa regulamin Trybunału” (art. 40 u. TK; art. 80 proj. u. TK). Unormowanie w ustawie każe zaś postawić pytanie, czy nie ma ona (nie będzie miała) określonego znaczenia z punktu widzenia uczestników postępowania, zwłaszcza podmiotu to postępowanie inicjującego. Po drugie – kwestią otwartą jest relacja zachodząca zarówno między art. 48 ust. 2 i ust. 3, jak i między art. 48 ust. 3 i art. 87 pkt 1 proj. u. TK. W  świetle wykładni językowej projektowanych przepisów, kompetencje Prezesa Trybunału do powołania przewodniczącego składu „poza kolejnością” i (przede wszystkim) wyznaczenia „nadzwyczajnego” terminu pierwszej narady zdają się nieograniczone – ani ogólnym terminem wyznaczenia pierwszej narady, ani terminem na przedstawienie stanowisk przez uczestników postępowania (ten wyznacza już wyłącznie przewodniczący składu orzekającego), a kolejność ich wykonywania może być dowolna. Trudno przesądzić, czy taka istotnie była intencja projektodawcy, a także czy jest to istotnie uzasadnione pragmatycznie.

5.  Wyłączenie sędziego Trybunału (art. 49 proj. u. TK)

W art. 49 proj. u. TK została unormowana – w dużym stopniu podobnie do sposobu, w jaki czyni to art. 26 u. TK (m.in. wnioskodawca zrezygnował z techniki odesłania do k.p.c.) – instytucja wyłączenia sędziego w postępowaniu przed TK. Obejmuje ona: (a) wyłączenie sędziego Trybunału z mocy ustawy (stwierdzane postanowieniem Prezesa Trybunału), które następuje niezależne od czyjejkolwiek inicjatywy, w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanej w art. 49 ust. 1 i ust. 2 u. TK; (b) wyłączenie sędziego Trybunału na jego żądanie lub na żądanie uczestnika postępowania (stwierdzane przez Trybunał w składzie 3 sędziów, por. art. 47 ust. 1 pkt 3 lit. d proj. u. TK), z przyczyn o których mowa w art. 49 ust. 3 (niewymienionych w ust. 1 a przy tym różniących się od przyczyn wskazanych w ust. 2 jedynie tym, że istnienie okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziego Trybunału ma być „tylko” uprawdopodobnione). 

Na tle tej regulacji warto poczynić trzy uwagi. Pierwsza z nich dotyczy rezygnacji przez projektodawcę z opcji wyłączenia z urzędu (i pozostawienia w tym zakresie jedynie działania na żądanie sędziego Trybunału lub uczestnika postępowania) sędziego Trybunału z udziału w rozpoznawaniu sprawy w razie „uprawdopodobnienia” istnienia okoliczności, niewymienionych w ust. 1 art. 49 proj. u. TK, mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego Trybunału. Rozwiązanie to należy ocenić krytycznie, zwłaszcza jeśli przyjąć w ślad za dotychczasowym orzecznictwem TK (wyrok TK z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07), że odpowiednio stosowane przepisy k.p.c. nakładają na uczestników pewne ramy czasowe decydujące o dopuszczalności podnoszenia okoliczności przemawiających za wyłączeniem sędziego Trybunału. Z przywołanego orzeczenia TK wynika, że Trybunał jest władny pozostawić spóźniony wniosek bez rozpoznania, a jednocześnie rozważyć wyłączenie sędziego Trybunału z urzędu z uwagi na podniesione we wniosku okoliczności.

Druga uwaga odnosi się do tego, że zaistnienie okoliczności skutkujących wyłączeniem sędziego Trybunału z mocy prawa w praktyce rozpatrywane bywa – co nie znajduje wyrazu w konstrukcji art. 26 u. TK ani art. 49 proj. u. TK – na wniosek uczestnika postępowania (por. wyrok TK z 17 listopada 2009 r., sygn. akt SK 64/08; postanowienie Prezesa Trybunału z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt K 3/09).

Trzecia uwaga sprowadza się do postulatu, aby ze względu na przyznane uczestnikom postępowania prawo żądania wyłączenia sędziego Trybunału (art. 49 ust. 3 proj. u. TK) zagwarantować w ustawie, by doręczane uczestnikom postępowania zawiadomienie Prezesa Trybunału o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający (art. 83 ust. 1 proj. u. TK), zawierało informację o wyznaczonym (art. 48 ust. 1 proj. u. TK) składzie orzekającym (ekwiwalentem tego postulowanego uprawnienia uczestnika postępowania nie jest bowiem „niczym nieograniczone prawo zapoznania się ze składem Trybunału Konstytucyjnego orzekającym w […] sprawie, począwszy od dnia wyznaczenia tego składu przez Prezesa Trybunału”, o którym mowa była w postanowieniu Prezesa Trybunału z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt K 3/09).

6. Termin na cofnięcie wniosku, pytania prawnego, skargi konstytucyjnej (art. 50 ust. 2 i 3 proj. u. TK)

Artykuł 50 ust. 2 i 3 proj. u. TK wprowadza być może mało znaczące w praktyce, ale istotne teoretycznie ograniczenie zasady dyspozycyjności, która w ujęciu skrajnym oznacza przyznanie stronie postępowania monopolu decyzji w kwestii jego kontynuowania. Według przywołanego przepisu, cofnięcie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej nie może nastąpić później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy albo zawiadomienia, że rozpoznanie spraw nastąpi na posiedzeniu niejawnym. Rozwiązanie to – abstrahując od sztywnego, „kalendarzowego” sposobu określenia granicznego terminu do wycofania wniosku, pytania lub skargi – wydaje się trafne, zarówno z punktu widzenia teoretycznego (por. ograniczenia dyspozycyjności obowiązujące na podstawie art. 203 § 4 k.p.c. w postępowaniu cywilnym, bezpośrednio ukierunkowanym przecież na ochronę interesu indywidualnego), jak i praktycznego. Pragmatyzm stanowi zresztą, jak się wydaje, wspólny mianownik różnych regulacji projektu, które, z jednej strony odciążając Trybunał od inicjatywy w zakresie postępowania dowodowego, ograniczają zasadę dyspozycyjności (art. 50 ust. 2 i 3 proj. u. TK), a nawet konsekwencje braku legitymacji czynnej wnioskodawcy (art. 71 ust. 2 proj. u. TK; zob. niżej) w sytuacji, w której Trybunał uznaje sprawę
– przynajmniej wstępnie – za dojrzałą do rozstrzygnięcia.

Niezależnie od ww. aspektów koncepcyjnych (systemowych) trzeba wskazać, że owo ograniczenie zasady dyspozycyjności wydaje się możliwe do przyjęcia w sytuacjach, w których cofnięcie pisma inicjującego kontrolę hierarchicznej zgodności norm wynika wyłącznie z woli wnioskodawcy, który z różnych powodów (np. ze względu na wartość argumentacyjną pism innych uczestników postępowania) rezygnuje z korzystania z danego środka prawnego. Utrzymywanie tej reguły może natomiast okazać się problematyczne wówczas, gdy podstawą cofnięcia pisma inicjującego kontrolę konkretną (pytania prawnego, skargi konstytucyjnej) jest podyktowane zmianą okoliczności i odpadnięciem jednej z przesłanek dopuszczalności rozpoznania sprawy. Tytułem przykładu, można wskazać sytuację, w której w postępowaniu procesowym, na tle którego pytający sąd wystosował pytanie prawne do TK, doszło do cofnięcia pozwu, uznania powództwa lub zawarcia ugody. Pytający sąd będzie wówczas zobowiązany do zmiany swojego postanowienia w przedmiocie wystąpienia z pytaniem prawnym niezależnie od terminów czynności procesowych zakładanych (wyznaczonych) przez Trybunał Konstytucyjny, a sam Trybunał – mimo reguły z art. 5 ust. 2 i 3 proj. u. TK – nie będzie mógł rozpoznać sprawy ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

7.    Zasada skargowości i zakres zaskarżenia (art. 51 proj. u. TK)

Artykuł 51 projektu wyraża, obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, zasadę skargowości oraz normuje zakres zaskarżenia w postępowaniu w przedmiocie kontroli hierarchicznej zgodności norm. Artykuł 51 ust. 1 proj. u. TK powtarza normę obowiązującą aktualnie na podstawie art. 66 u. TK, natomiast art. 51 ust. 2 i 3 proj. u. TK są przepisami nowymi. Co do zasady, i wbrew zgłaszanym niekiedy opiniom odmiennym, uważamy utrzymanie zasady skargowości, za rozwiązanie trafne. Zmiana tego modelu – już ze względów pragmatycznych, wobec aktualnych uwarunkowań systemowych (m.in. ograniczonej konstytucyjnie liczby sędziów) i faktycznych – wydaje się nierealna. Postulat zniesienia lub ograniczenia działania zasady skargowości generuje też ryzyko związane z tzw. aktywizmem sędziowskim, przed którym przestrzega dominujący nurt doktryny prawa konstytucyjnego w państwach o ustabilizowanej demokracji i większym niż nasz dorobku sądownictwa konstytucyjnego.

Artykuł 51 ust. 2 proj. u. TK w syntetyczny i komunikatywny zarazem sposób definiuje pojęcia zakresu zaskarżenia, przedmiotu kontroli i wzorca kontroli, które funkcjonowały dotychczas jako pojęcia języka prawniczego, a nie prawnego. Z kolei ust. 3 tego artykułu, w powiązaniu z ust. 1, wprowadza istotne novum, wyraźnie potwierdzając brak kompetencji Trybunału do prowadzenia z własnej inicjatywy (z urzędu) hierarchicznej kontroli zgodności norm i to zarówno w aspekcie treściowym (merytorycznym), jak i kompetencyjno-proceduralnym. Przywołany przepis dezaktualizuje zatem – trafnie – linię orzeczniczą wypracowaną przez sam Trybunał (zob. przykładowo wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. akt K 39/07). Intencja projektodawców jest czytelna. Pozostaje jedynie ocena stylistyki przepisu („Przedmiotem zarzutu może być…”). Pomijając zbieżności określeń („przedmiot kontroli”, „przedmiot zarzutu”), bardziej komunikatywna (a przy tym nawiązująca do stylistyki ust. 2) wydaje się formuła następująca: „Zarzut może dotyczyć: 1) kompetencji do wydania aktu normatywnego lub trybu jego wydania (czynności prawodawczej); 2) treści aktu normatywnego lub jego części”.

Równocześnie, stylistyka analizowanego przepisu nie wywołuje obaw o dezaktualizację pozostałej części dorobku orzeczniczego TK, wypracowanego na kanwie art. 66 u. TK, w szczególności odnośnie do zasady falsa demonstratio non nocet (zob. przykładowo orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/96 oraz wyroki TK z: 16 czerwca 1999 r., sygn. akt P 4/98; 19 marca 2001 r., sygn. akt K 32/00; 8 lipca 2002 r., sygn. akt SK 41/01; 29 października 2002 r., sygn. akt P 19/01; 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04; 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 20/04).

8.  Zasada pisemności postępowania przed TK (art. 55 proj. u. TK)

Istotne novum, przynajmniej z formalnego punktu widzenia, przynosi art. 55 proj. u. TK, który wyraża explicite zasadę pisemności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Propozycja ta wyrasta zapewne z dotychczasowych doświadczeń i praktyki funkcjonowania polskiego sądu konstytucyjnego, w której istotnie podstawową wartość argumentacyjną mają wnoszone na piśmie stanowiska uczestników postępowania, a projekt rozstrzygnięcia jest przygotowywany nierzadko jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy. Przyjęcie takiej zasady jest, rzecz jasna, możliwe. Wypadałoby jednak rozważyć, czy w dostatecznie koherentny sposób unormowano w takiej sytuacji problematykę posiedzeń Trybunału (art. 87 i n. proj. u. TK oraz uwagi poniżej), a także czy nie powinny towarzyszyć temu dodatkowe gwarancje i obowiązki procesowe uczestników. Należy wskazać, że de lege lata
– wobec traktowania jako reguły rozpoznania sprawy na rozprawie – uczestnicy postępowania mają możliwość, przede wszystkim właśnie w trakcie rozprawy, ustosunkować się do swoich stanowisk i zgłosić ewentualne wnioski formalne. W braku tego elementu należałoby umożliwić im to na piśmie, a przewodniczący składu orzekającego powinien każdorazowo pouczyć uczestnika na piśmie o dopuszczalności i terminie ustosunkowania się do twierdzeń „strony przeciwnej”, wnoszenia innych pism i zgłaszania dowodów. W ograniczonym zakresie podstawą ku temu może być art. 87 pkt 3 proj. u. TK. Z uwagi na fakt, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest objęte konstytucyjnymi i konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu – w tym także prawa do „jawnego rozpatrzenia sprawy” (art. 6 ust. 1 EKPC: „everyone is entitled to a fair and public hearing”) odrębnej analizy wymaga to, czy dostęp do dokumentów, realizowany w warunkach określonych w art. 60 proj. u. TK, jest wystarczającą formą jawności tego postępowania, czy też ustawa nie powinna wprowadzać szerszych (i bardziej nowoczesnych) form udostępniania dokumentów wpływających w sprawie.

9.    Uczestnicy postępowania (art. 57 proj. u. TK)

W art. 57 proj. u. TK zawiera usystematyzowany katalog podmiotów (organów), którym – w poszczególnych kategoriach spraw rozpoznawanych przez Trybunał – przysługuje status uczestnika postępowania. Co do zasady, regulację tę należy ocenić pozytywnie; w części usuwa ona braki lub wątpliwości powstające na tle aktualnie obowiązującej u. TK. Za dyskusyjne można uznać jedynie odrębne wymienienie – jako uczestnika postępowania – Prokuratora Generalnego oraz prokuratora Prokuratury Generalnej (art. 57 pkt 10 proj. u. TK). Uczestnikiem postępowania przed Trybunałem powinien być zawsze (i wyłącznie) Prokurator Generalny; odrębną kwestią jest sposób jego reprezentacji (uczestnictwa) w rozprawach (por. art. 27 pkt 5 oraz art. 29 ust. 5 u. TK). Ponadto, jeżeli przepis ten ma mieć charakter ogólny i być stosowany do wszystkich rodzajów spraw rozstrzyganych przez Trybunał – na co wskazuje chociażby treść pkt 12 i 13 – należałoby go uzupełnić o uczestników postępowania w sprawie stwierdzenia niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej (por. art. 117 i art. 118 ust. 1 proj. u. TK; ponownie, kwestia osobistego stawiennictwa uczestników na rozprawie zarządzonej w tej sprawie jest problemem odrębnym).

Wypada natomiast żałować, że w projekcie nie rozstrzygnięto, wywołującego wątpliwości w praktyce i sygnalizowanego w doktrynie, problemu uprawnień procesowych strony (uczestnika) postępowania rozstrzygniętego prawomocnym wyrokiem lub ostateczną decyzją, na tle którego wystąpiono ze skargą konstytucyjną. Szerokie możliwości wznowienia takiego postępowania w efekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano wyrok lub decyzję, przy braku zagwarantowania jego pozostałym stronom (uczestnikom) postępowania sądowego lub administracyjnego prawa wysłuchania w postępowaniu przed Trybunałem może bowiem – paradoksalnie – generować pytania o zgodność właściwych przepisów z konstytucyjnymi i konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu.

10. Przedstawiciele i pełnomocnicy uczestników (art. 58 proj. u. TK)

Przepis art. 58 proj. u. TK stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych aktualnie w art. 29 u. TK (pewna zmiana systematyki poszczególnych jego jednostek redakcyjnych nie ma większego znaczenia merytorycznego). Jako zasadę ogólną art. 58 ust. 1 projektu przyjmuje, że uczestnik postępowania działa przed Trybunałem osobiście albo przez umocowanego przedstawiciela lub pełnomocnika. Użycie w tym przepisie, pomiędzy określeniami „osobiście” i „przez umocowanego przedstawiciela” funktora „albo” zamiast używanego dotychczas określenia „lub” należy uznać za nieprawidłowe; jest to zapewne niezamierzony lapsus projektodawcy. Ściśle interpretowany przepis ten oznaczałby bowiem, że uczestnik postępowania (por. art. 57 proj. u. TK), stając przed Trybunałem osobiście, nie może korzystać z pomocy pełnomocnika, podczas gdy może to uczynić jego umocowany przedstawiciel.

Ograniczenia możliwości korzystania z pomocy pełnomocników obowiązują
– co oczywiste – w wypadku sądu występującego z pytaniem prawnym, a także przedstawicieli Sejmu, Marszałka Sejmu lub Senatu, a także grupy posłów lub senatorów. W przypadku reprezentantów szeroko rozumianej legislatywy, w roli przedstawicieli mogą wystąpić, co do zasady, tylko posłowie lub senatorowie. Wyjątek dotyczy jedynie sytuacji, w której podmioty te pełnią funkcję inicjatora postępowania (wnioskodawcy). Zróżnicowanie sytuacji uczestników, jakimi są Sejm, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu czy grupa posłów lub senatorów, zarówno wobec pozostałych uczestników postępowania przed Trybunałem, jak i w zależności od roli, w jakiej występuje dany podmiot (organ), nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Także w tych przypadkach zasadne byłoby dopuszczenie możliwości korzystania z pełnomocnika procesowego, np. przez wprowadzenie mechanizmu reprezentacji łącznej, w ramach której udział umocowanego posła lub senatora byłby obowiązkowy, udział pełnomocnika zaś – fakultatywny. Posłowi (senatorowi) reprezentującemu Sejm (odpowiednio Senat), Marszałka Sejmu lub Senatu, względnie grupę posłów lub senatorów powinno przysługiwać, co oczywiste, uprawnienie do ostatecznego przedstawiania treści stanowiska prezentowanego przed Trybunałem oraz prostowania lub odwoływania oświadczeń pełnomocnika. Tym niemniej, zwłaszcza w sprawach skomplikowanych, z wielowątkowym lub szeroko ujętym przedmiotem zaskarżenia, wsparcie eksperckie mogłoby okazać się użyteczne, pozytywnie wpływając także na tok postępowania przed Trybunałem.

11.   Informacja o złożeniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b proj. u. TK) i możliwość zawieszenia postępowania przed TK (art. 68 proj. u. TK)

Przepisy art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz art. 68 proj. u. TK stanowią próbę rozwiązania problemów, jakie pojawiły się w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, z jednej strony – w efekcie nadania np. skardze kasacyjnej znanej procedurze cywilnej i kasacji występującej w procedurze karnej charakteru nadzwyczajnego środka zaskarżenia (zob. art. 398¹ i n. k.p.c. oraz art. 519 i n. k.p.k.; dotyczy to także innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia: skargi o wznowienie postępowania, wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; problem nie powstaje na tle procedury sądowo-administracyjnej, w której skarga kasacyjna ma charakter zwykłego środka odwoławczego; zob. art. 168 i art. 173 p.s.a.), z drugiej zaś – ograniczeniem możliwości występowania z tymi środkami, podobnie jak i ze skargą konstytucyjną – terminami zawitymi. Dysponując prawomocnym orzeczeniem i chcąc zachować terminy do wniesienia ww. środków prawnych, strona postępowania może zatem inicjować kontrolę konstytucyjności prawa, występując ze skargą konstytucyjną, a równocześnie dążyć do obalenia prawomocnego wyroku występując ze skargą kasacyjną, kasacją lub innym nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (zob. postanowienia TK z: 25 lipca 2006 r. i 14 lutego 2007 r., sygn. akt Ts 143/06; 15 lutego 2007 r., sygn. akt Ts 144/06; 14 stycznia 2009 r., sygn. akt Ts 260/08; 21 grudnia 2010 r., sygn. akt Ts 11/10). Optymalnym rozwiązaniem problemu nie jest z pewnością – i to z różnych powodów – formułowana w piśmiennictwie koncepcja, wedle której skarżący powinien dokonać oceny, czy naruszenie wolności lub praw wykazuje ściślejszy związek z aktem stosowania prawa (orzeczeniem), czy też z treścią zastosowanej w jego sprawie normy prawnej. Jedynie częściowym rozwiązaniem była także wypracowana przez TK praktyka zawieszania postępowania, w wypadku uzyskania informacji o wniesieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia, na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 20 u. TK (zob. postanowienia TK z 12 lutego 2007 r., sygn. akt Ts 4/07; 3 listopada 2008 r., sygn. akt Ts 257/08; 21 grudnia 2010 r., sygn. akt Ts 11/10).

Zaproponowane w projekcie rozwiązanie, obligujące inicjatora postępowania do poinformowania, już w skardze konstytucyjnej,  czy od wyroku, decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia, oraz umożliwiające Trybunałowi w takim wypadku zawieszenie postępowania w sprawie, należy ocenić jako zmierzające w dobrym kierunku. Pozostawia ono pewien margines wątpliwości, np. co do tego, jakie byłyby skutki niezastosowania się do wymogu przewidzianego w art. 66 ust. 4 lit. b proj. u. TK, złożenia oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym, czy też wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia po wystąpieniu ze skargą konstytucyjną. Przesądzający dla oceny analizowanego przepisu powinien być jednak fakt, iż poszerza on sferę gwarancji realnych możliwości skorzystania ze środków ochrony prawnej, w tym skargi konstytucyjnej. Należy także rozważyć, czy wobec odrębnego unormowania podstaw zawieszenia postępowania w proj. u. TK, w zakresie podjęcia tego postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia, art. 180 k.p.c. będzie stosowany na podstawie ogólnego odesłania z art. 75 proj. u. TK, czy też należy dodać w art. 68 zdanie 2 w brzmieniu: „Artykuł 180 k.p.c. stosuje się”.

12.   Koniec kadencji parlamentu a legitymacja grupy parlamentarzystów do wystąpienia do TK (art. 70-72 proj. u. TK)

Istotnym novum wprowadzanym przez projekt jest sposób rozwiązania problemów związanych z procedowaniem w sprawach, w których wnioskodawcą (uczestnikiem) jest grupa posłów lub senatorów. Instytucja legitymacji czynnej grupy posłów lub senatorów jest skądinąd niezwykle interesująca i wywołuje także szereg innych pytań, na które odpowiedzi pozostają jednak poza spektrum regulacji projektu (tytułem przykładu można wskazać kwestię dopuszczalności sanowania braku legitymacji w drodze uzupełniania brakujących podpisów). Co do kwestii wskazanej na wstępie, projekt przewiduje – przynajmniej nominalnie (zob. art. 70 proj. u. TK) odstąpienie od wypracowanej w dotychczasowym orzecznictwie zasady dyskontynuacji postępowania przed Trybunałem w razie zakończenia kadencji Sejmu i Senatu w sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów lub senatorów. Sposób realizacji tej koncepcji nasuwa jednak daleko posunięte wątpliwości.

Po pierwsze – projekt zaciera różnice pomiędzy kategorialnie różnymi kwestiami: możliwością kontynuowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym mimo braku (de iure) wnioskodawcy (zob. art. 70 i art. 72 ust. 2 proj. u. TK) oraz tokiem tego postępowania, w szczególności istnieniem lub brakiem obowiązku zawieszenia postępowania (oraz jego konsekwencjami; zob. art. 71 oraz art. 72 ust. 1 proj. u. TK). W efekcie, trudno o całkowicie jednoznaczną wykładnię przywołanych przepisów.

Po drugie – przy bliższej analizie ogólna formuła art. 70 proj. u. TK wydaje się wręcz myląca, a skala nowości – nie tak istotna, jak mogłoby się wydawać prima facie. W istocie, sytuacja przedstawia się wręcz przeciwnie – zakończenie kadencji Sejmu i Senatu wpływa (sic!) na tok postępowania przed Trybunałem; jedynie zakres i kierunek tego wpływu będzie różny w zależności od okoliczności. Możliwe są w tej mierze trzy scenariusze: (a) jeżeli przed zakończeniem kadencji Sejmu i Senatu Trybunał zawiadomił wnioskodawców o terminie rozprawy lub posiedzenia niejawnego, na którym sprawa ma być rozpoznana, postępowanie toczy się nadal – bez udziału wnioskodawcy (następuje więc w tym wypadku odejście od modelu postępowania przed Trybunałem jako postępowania skargowego i to w oparciu o dyskusyjną naszym zdaniem przesłankę, jaką jest stan zaawansowania sprawy; występuje też w tym zakresie sprzeczność z art. 89 ust. 1 proj. u. TK, według którego uczestnictwo wnioskodawcy na rozprawie jest obowiązkowe – pod rygorem jej odroczenia lub umorzenia postępowania); (b) w pozostałych przypadkach Trybunał postępowanie zawiesza, a następnie (ba) podejmuje je – jeżeli wniosek poprze grupa 50 posłów lub 30 senatorów kolejnej kadencji Sejmu i Senatu w terminie 6 miesięcy po zakończeniu dotychczasowej kadencji Sejmu i Senatu albo (bb) umarza.

Po trzecie – jeżeli zaproponowane w projekcie rozwiązanie, zakładające „przełamanie” czy też ograniczenie zasady dyskontynuacji, miałoby mieć istotnie walor systemowy, powinno ono zostać odniesione także do działających w postępowaniu przed Trybunałem Marszałków Sejmu i Senatu.

Po czwarte – brak klarownej koncepcji istoty regulacji zwartej w art. 70-72 proj. u. TK jest widoczny także z perspektywy systemowej. Przepisy te zostały zamieszczone po regulacji dotyczącej możliwości zawieszenia postępowania w razie wniesienia przez skarżącego nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 68 proj. u. TK), lecz nie bezpośrednio, ale – co można odnotować z pewnym zdziwieniem – po przepisie dotyczącym możliwości wydania przez Trybunał postanowienia tymczasowego o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której dotyczy skarga konstytucyjna (art. 69 proj. u. TK).