Panie prezesie, do Trybunału Konstytucyjnego trafia niewiele spraw z obszaru gospodarki. Rozstrzygnięcia, które tu zapadają, dotyczą tylko niektórych zasad i ewentualnie finansów państwa. Także Konstytucja RP jedynie w niewielkim stopniu mówi o sprawach gospodarczych – właściwie wyłącznie o instytucjach, takich jak Narodowy Bank Polski  czy Rada Polityki Pieniężnej, i o pewnych zagadnieniach, a i to w niewielkim zakresie.

Nie zgadzam się z tym, co pan mówi. Nie ma wyroku trybunalskiego, który by nie pociągał za sobą skutków gospodarczych. W przypadku każdego projektu ustawy jego autor musi się wypowiedzieć, czy i jakie koszty ona za sobą pociąga. Ustawodawcom czasami się wydaje, że ustawy nic nie kosztują. Tymczasem prawie zawsze przekładają się one na koszty ich wdrożenia, a potem na zyski, jakie przyniosą w krótkim lub długim czasie – lub straty, bo w tych kategoriach gospodarczych trzeba na to patrzeć. Dobrym przykładem może być dobrze lub źle napisana i przyjęta ustawa o systemie oświaty.

Wyroki trybunalskie często dotyczą kwestionowanej przez wnioskodawcę, sąd lub skarżącego konstytucyjności przepisów prawa gospodarczego lub finansowego. Tak więc, wprost nakłada się na nas obowiązek reakcji w danej sprawie. Kiedy z analizy przedłożonego TK problemu konstytucyjnego wynika, że nasz wyrok stwierdzający niekonstytucyjność przepisu pociągnie za sobą wydatki budżetowe nieprzewidziane w ustawie budżetowej, to mamy obowiązek zapytać Radę Ministrów o potencjalne skutki budżetowe wyroku, a następnie określić termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Wszystkich, także Trybunał Konstytucyjny, obowiązuje przepis Konstytucji RP, że państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60 procent wartości rocznego produktu krajowego brutto. Mamy też wpisaną w nasze ustawodawstwo instytucję progu ostrożnościowego, który akurat teraz został zawieszony. Dlatego trudno sobie wyobrazić, że ktokolwiek przedstawi Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawę zmniejszenia w znowelizowanym budżecie obrony narodowej o 3 mld zł, przywołując przepis Konstytucji RP, na podstawie którego można by orzec niekonstytucyjność uchwalonej i podpisanej już przez prezydenta ustawy, par excellence, finansowej.

A więc jak jest w rzeczywistości?

Dam przykład jednej z kilku spraw, w których jestem sędzią sprawozdawcą. O możliwym wyroku nie mogę się wypowiedzieć, bo jeszcze nie zapadł. Przedstawię tylko dylemat: oto Rzecznik Praw Obywatelskich  zakwestionował obecność funkcjonariusza więziennego w przypadku interwencji medycznej wobec człowieka pozbawionego wolności czy skazanego – jeżeli jest on osadzony w systemie zamkniętym, a nie półotwartym. Co to ma wspólnego z ekonomią? A ma, bo gdyby TK orzekł, że obecność funkcjonariusza w przypadku każdej interwencji medycznej, jak zastrzyk czy podanie leków, nie będzie konieczna – to da to oszczędność w skali kraju może dziesięciu etatów Służby Więziennej, a w tym czasie ktoś inny będzie musiał zajmować się obowiązkami przypisanymi z natury rzeczy tej instytucji, zwłaszcza jeśli to jest więzienie zamknięte. Jednocześnie jednak jest i odwrotnie – orzeczenie o niekonstytucyjności może oznaczać wzrost wydatków, gdyż z pracy w więzieniach może zrezygnować grupa lekarzy, którzy będą się bali zostawać sam na sam z więźniami. Teraz nie muszą się bać, gdyż obecność funkcjonariuszy jest obowiązkowa. Dzisiaj lekarze to przecież zawód  poszukiwany. Zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego może oznaczać, że wzrosną koszty opieki medycznej nad więźniami.

Nie możemy sobie pozwolić na to, aby zdrowie w więzieniu nikogo w ogóle nie interesowało, bo również to  pociągnie za sobą koszty. Jeśli państwa to nie interesuje, to przyjdzie mu płacić odszkodowania zasądzone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Z drugiej strony, nie zawsze w więzieniu zamkniętym osadza się ludzi niebezpiecznych. O osadzeniu tam decyduje w dużym stopniu surowość kary, a po wielu latach taki człowiek może już nikomu nie zagrażać. Rozstrzygnięcie o konstytucyjności czy niekonstytucyjności także w takiej sprawie nie jest obojętne dla budżetu.

Można zapytać, co to jest kilka czy kilkanaście milionów w skali roku, skoro budżet wynosi 350 miliardów złotych, a PKB w granicach półtora biliona złotych. Naprawdę z rozrzewnieniem słucham tego typu argumentów przedstawianych czasem Trybunałowi Konstytucyjnemu. Baczenie przez TK, aby przestrzeganie praw człowieka było wpisane w porządek prawny państwa nie może być bezkosztowe.

Są też skargi i wnioski dotyczące kwestii majątkowych.

Mamy sprawy, które z natury rzeczy dotyczą artykułu 64 Konstytucji RP – a to jest przepis, który jest jednym z fundamentów polskiego systemu konstytucyjnego – czyli ochrony własności i praw majątkowych. Na tym polegał komunizm, że pozbawił ludzi własności i czynił niewolnikami partii rządzącej, gdyż ktoś, kto nie ma nic albo można mu zabrać wszystko, jest w pełni zależny od państwa. Ten, kto posiada w sposób prawnie pewny choćby niewiele – jest relatywnie silny i niezależny od władzy publicznej, może być jej partnerem i podmiotem w sporze z nią. Własność i prawo dziedziczenia są zasadą ustrojową Konstytucji RP (art. 22). Konstytucja chroni spokojne władanie przez nas naszą własnością i prawami majątkowymi. Konstytucja chroni nie tylko to, co już mamy, ale również nasze prawo do tworzenia nowych wartości gospodarczych. Wolność działalności gospodarczej jest zasadą naszego ustroju i prawem podmiotowym każdego z nas.

Konstytucja stanowi również, że jedną z podstaw naszego ustroju jest społeczna gospodarka rynkowa (art. 20). Te przepisy są wskazywane przez poszczególnych przedsiębiorców i ich stowarzyszenia jako podstawa do kwestionowania przepisów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej.

W powszechnej świadomości jest jednak inaczej. Publiczność uważa, że Trybunał Konstytucyjny żyje z dala od konkretów.

Wyrok przesądzający, że waloryzacja kwotowa emerytur i rent w 2012 r. był konkretem dla 10 mln rodaków. Wyrok przesądzający, że przyjęty system uproszczonej procedury wywłaszczania nieruchomości pod budowę autostrad i dróg ekspresowych był konkretem dla setek tysięcy dotkniętych wywłaszczeniami i dla milionów użytkowników dróg. Wyrok przesądzający, że niekonstytucyjne są przepisy dopuszczające faktycznie nigdy niekończącą się kontrolę oświadczeń podatkowych poza wiedzą zainteresowanych był konkretem dla setek tysięcy podatników rocznie.

Wspomniał pan prezes równowagę budżetową. Rozumiem, że Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany o nią dbać w pewnym stopniu, brać ją pod uwagę. Ale może się zdarzyć, że zachowanie równowagi finansowej stoi w opozycji do innych wartości.

Orzekanie o konstytucyjności często polega na ważeniu skonfliktowanych ze sobą wartości. To wynika z fundamentalnych, konstytucyjnych praw człowieka. Weźmy przypadek kosztów zabezpieczenia społecznego, które – można powiedzieć – są dzisiaj jednym z podstawowych wydatków z budżetu każdego państwa w Europie. Pewne rozwiązania weszły w życie w okresie prosperity, a ich beneficjenci z determinacją chcą ich bronić także dziś, w okresie tego wieloletniego gospodarczego siodła. Stanowi to wyzwanie dla sądownictwa konstytucyjnego. Każdy rząd, każdy ustawodawca bierze pod uwagę nieco inne aspekty, głównie polityczne, ale nie tylko. Współczesne państwa są też ograniczone zobowiązaniami międzynarodowymi, a w Europie są to zobowiązania przyjęte w ramach Unii Europejskiej i Rady Europy. Istota pytania, które sędziowie konstytucyjni w tej sprawie muszą zadać – to istota prawa do emerytury i renty oraz świadczenia społecznego na wypadek utraty bez własnej winy źródła utrzymania. Odpowiedź jest prosta: ustawodawca w Europie nie może zejść poniżej minimum, ale nie musi dawać każdemu w granicach przyzwoitej średniej, a nie ma też prawa dawać więcej kosztem przyszłych pokoleń.

W praktyce orzeczniczej nie możemy ignorować wyczucia społecznego sędziów i wielu innych okoliczności, które mają wpływ na kontrolę konstytucyjności kwestionowanego przepisu prawa. Badając proces legislacyjny ustawy, bierzemy też pod uwagę argumenty, jakie padały w dyskusji nad nią, na ile były one wiarygodne, na ile uwzględniały różne punkty widzenia i na ile ustawodawca brał pod uwagę wartości konstytucyjne.

Najtrudniejsza sprawa, jaką miałem w swojej karierze sędziego konstytucyjnego, to była sprawa z wniosku OPZZ o konstytucyjność wcześniejszych emerytur i całej koncepcji emerytur pomostowych. Przy wdrażaniu do prawa tej instytucji widoczne było wypchnięcie części pracowników z zamykanych niewydolnych gospodarczo wielkich zakładów pracy gospodarki socjalistycznej. Nie mówiło się wtedy o masowej redukcji zatrudnienia, tylko o racjonalizacji zatrudnienia i „zaczepieniu” tych ludzi w kilkuletnim okresie przejściowym o chude paraemerytury. Było z czego finansować cały ten proces – środki pochodziły z prywatyzacji. Niektórzy nazywali to przejadaniem środków z prywatyzacji, które powinny być przeznaczane na rozwój. Dziś już nie ma za bardzo co prywatyzować. Nie można też pieniędzy unijnych użyć na załatanie dziury emerytalno-rentowej, co stawia inne wyzwania przed ustawodawcą, a w efekcie – przed sędziami konstytucyjnymi.

Ustawodawcy często chowają się za autorytetem Trybunału Konstytucyjnego.

Myślę, że TK nie tylko reaguje na to, co wytworzy ustawodawca, ale jest i „aktorem” w procesie legislacyjnym, bo ustawodawca musi brać pod uwagę standardy wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca czasem próbuje „puszczać oko” do adresatów jakiejś regulacji, sugerując: „my byśmy chcieli dać wam więcej, ale TK nie pozwoli”, i ja się o to nie boczę. W demokracji jest naturalne, że próbuje się różnie argumentować. Wypracowano standardy w obszarze prawa do zabezpieczenia społecznego, lecz na wydatki emerytalne i rentowe musimy kierować coraz więcej środków z budżetu państwa, niezależnie od tego, jak ustawodawca starałby się uśrednić system emerytalny i rentowy. A stara się. To przekłada się na praktykę: na przykład trzeba obecnie przejść przez niemal ucho igielne, by otrzymać rentę. A mimo to wydatki w tym obszarze coraz bardziej rosną, bo ustawodawca jest bezsilny wobec demografii.

Niekiedy jednak potrzeby państwa idą przed koniecznościami społecznymi.

Koniecznością nie tylko społeczną, ale i cywilizacyjną, jest zwiększanie nakładów na badania naukowe w silnych kilku ośrodkach akademickich czy sprzyjanie w prawie innowacyjności w gospodarce. Wartością również, nie tylko społeczną, jest zrównoważony rozwój. Te dylematy musi najpierw rozstrzygać rząd i ustawodawca, ale uwzględniając jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Niekiedy TK także przez swoje rozstrzygnięcia porządkuje pewne dziedziny. Najlepszym przykładem była sprawa SKOK-ów. Ta część sektora finansowego wymykała się zupełnie kontroli, istniała poza uporządkowanym, nadzorowanym i bezpiecznym dla obywatela systemem.

To nie jest takie oczywiste. SKOK-i były w zamierzeniu małymi, wręcz „przydomowymi” spółdzielniami, bliskimi bieżącym potrzebom ich członków. Wyrosły na sporego gracza finansowego i to samo w sobie nie podlega jakiejkolwiek ocenie konstytucyjnej. Wiemy z praktyki, że w sektorze finansowym braki w regulacji, która trzyma go w ryzach przed wpadaniem w zbyt ryzykowny pościg za wzrostem i coraz wyższym zyskiem, kuszą do przerzucania ryzyka na depozytariuszy i akcjonariuszy, a w ostateczności na pieniądze budżetowe. Obowiązywała przecież zasada, że wielki nie może upaść. Ramowy tylko sposób regulacji jakiegoś sektora finansów jest, oczywiście, atrakcyjny dla jego podmiotów – obniża koszty operacji i z tego względu staje się bardziej atrakcyjny dla klientów, którzy brali pożyczki i lokowali tam swoje pieniądze. Do ustawodawcy należy decyzja o wyważeniu racji między większą swobodą małych instytucji finansowych a bezpieczeństwem ich depozytariuszy i zakresem nadzoru finansowego. Wątpliwości konstytucyjne rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny. Właśnie obecnie grupa posłów i grupa senatorów wniosły równolegle dwie sprawy w tej kwestii. Wyrok przed nami.

Przedsiębiorcy od lat we wszystkich ankietach, za pierwszą i największą barierę swojego rozwoju uznają niestabilnooeć prawa. Nie podatki, nie składki, nie daniny, tylko brak pewności, czy prawo, przy którym podejmuje się konkretną decyzję, będzie obowiązywało w dalszej perspektywie. Wstrzymuje się w związku z tym inwestycje. Płynność, jaką dysponują polscy przedsiębiorcy to jest 100–150 mld zł, które mogliby wpuścić w gospodarkę, ale nie robią tego, gdyż nie mają pewności, czy dzisiejsze prawo będzie obowiązywało jutro.

Za zbyt liczne, zbyt pochopne zmiany w prawie gospodarczym odpowiada nie tylko ustawodawca. Ktoś przecież do tych zmian zachęca, domaga się ich. Mogą to być również grupy przedsiębiorców. Prawo nie jest jednak zapisaną w kamieniu wypowiedzią ustawodawcy. W kamieniu zapisujemy podstawowe zasady. Immanentną cechą życia gospodarczego jest wolność, jest zmiana, jest elastyczne reagowanie na rynek i jest oddziaływanie na ten rynek. Prawo powinno to zjawisko umiejętnie wspierać i w ramach koniecznych pozwalać je kontrolować, zapewniać uczciwą konkurencyjność. Tu zmiany są wówczas nieuniknione. Czasami zmiany są konieczne w wyniku wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Musimy pamiętać, że większość przepisów prawa w gospodarce ma swoje źródło w prawie unijnym. Jeżeli tak, to sytuacja jest podobna we wszystkich 28 państwach członkowskich. Mnie martwi jakość stanowionego prawa, długie niejasne przepisy, nazywanie tego samego różnymi terminami, zbyt wiele uznania administracyjnego.

Wszelka ingerencja w prawo zawsze kosztuje. Kosztem ekonomicznym jest również to, że nawet jeżeli wprowadza się lepsze rozwiązanie, to jego wdrożenie powoduje koszty. Spójrzmy teraz na kwestię stabilności z innej strony. Pamiętamy, jak przed laty kilku posłów prezentowało na konferencjach prasowych stosy nowych dzienników ustaw. To było w przededniu wejścia do Unii Europejskiej, kiedy musieliśmy przyjąć nie tylko prawo gospodarcze obowiązujące wszystkie państwa unijne – wypracowane przed naszą akcesją do UE. Od dziewięciu lat sami bierzemy aktywny udział w jego tworzeniu w strukturach UE. Absorpcja tego prawa do naszego porządku była nie tylko produkowaniem stosów dzienników ustaw, był to także poważny impuls modernizacyjny dla Polski. Efektem ubocznym tego procesu była niestabilność prawa. Jego przyswajanie w praktyce, także przez sądy, było frycowym, jakie płaciliśmy za nasze opóźnienie cywilizacyjne. Dzisiaj uchwala się mniej ustaw, na co niektórzy też się skarżą.

Ale – mam nadzieję – nie Trybunał Konstytucyjny. Dziękuję panu prezesowi za rozmowę.

Nowe Życie Gospodarcze, nr 7-8/2013