Szanowny Panie Prezesie, Szanowni Państwo Prezesi i Państwo Sędziowie!

Bardzo dziękuję za zaproszenie na Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak co roku, jest to dla mnie zaszczyt i przyjemność być gościem na tej uroczystości. Zgromadzenie Ogólne jest właściwą okazją do podsumowania dobrej i coraz dojrzalszej współpracy naszych sądów. Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne należą do grona najważniejszych partnerów Trybunału Konstytucyjnego w realizacji misji konstytucjonalizacji prawa, ochrony konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela oraz sędziowskiej dbałości o jakość polskiej administracji publicznej.

Jednym z ważniejszych narzędzi wspólnej realizacji tej ważnej misji jest przedstawianie Trybunałowi pytań prawnych przez sądy administracyjne. W zeszłym roku Trybunał wydał pięć wyroków w sprawach zainicjowanych pytaniem prawnym wojewódzkiego sądu administracyjnego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, a pięć spraw wniesionych przez sądy administracyjne zakończył umorzeniem postępowania¹. Sprawy rozstrzygnięte merytorycznie dotyczyły podatku akcyzowego na olej opałowy², wywłaszczenia³, zasad przyznawania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego⁴, tworzenia obwodu łowieckiego obejmującego nieruchomość prywatną wbrew woli właściciela nieruchomości⁵ oraz podatku od dochodów nieujawnionych⁶. W trzech z pięciu tych spraw Trybunał podzielił wątpliwości sądu pytającego i stwierdził niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów. Świadczy to o trafności wrażliwości konstytucyjnej sądów administracyjnych i celności ich argumentów.

O szczególnie udanych przykładach współpracy sądów administracyjnych z Trybunałem Konstytucyjnym w rozstrzyganiu ważnych problemów konstytucyjnych mówiłem dwa tygodnie temu na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o wyrok Trybunału dotyczący podatku od dochodów nieujawnionych⁷ oraz o wyrok Trybunału w sprawie opodatkowania nieodpłatnych świadczeń pracodawcy na rzecz pracownika⁸. Rozstrzygnięcie tych dwóch trudnych spraw oraz konstytucjonalizacja praktyki stosowania prawa nie mogłyby się dokonać bez obopólnie życzliwego podejścia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dzisiaj chciałbym się skupić nie tyle na przedstawieniu kolejnych przykładów spraw, których pomyślne zakończenie było skutkiem współdziałania Trybunału Konstytucyjnego z sądami administracyjnymi, ile na fundamentach tej udanej współpracy: wzajemnym szacunku, zaufaniu i poszanowaniu zakresu kompetencji. Przejawiają się one na różne sposoby w działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny odczytuje treść kwestionowanych przepisów z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo – dla rozstrzygnięcia sprawy tzw. milczącej interpretacji podatkowej⁹ punktem wyjścia dla Trybunału była uchwała pełnego składu Izby Finansowej NSA z 14 grudnia 2009 r.¹⁰. Trybunał przyjął takie rozumienie przepisu, jak wskazane w uchwale NSA, oraz ocenił je jako optymalnie urzeczywistniające unormowania Konstytucji. Dzięki temu można było uniknąć stwierdzenia niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

Odnotowuję z prezesowską satysfakcją, że sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i przyjmują je życzliwie. W zeszłym roku Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że związanie sędziów Konstytucją i ustawami – o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji – oznacza konieczność uwzględniania, na każdym etapie postępowania, skutków prawnych wynikających z orzeczeń Trybunału¹¹. W innym wyroku NSA zaznaczył, że dotyczy to m.in. postępowania kasacyjnego, także w razie wydania wyroku Trybunału już po wniesieniu skargi kasacyjnej¹². To podejście oznacza, że dla Naczelnego Sądu Administracyjnego Trybunał jest partnerem w odczytywaniu treści Konstytucji, a jego orzecznictwo traktuje jako wynikający z ustawy zasadniczej nieodzowny element konstytucjonalizacji naszego systemu prawa.

Równie życzliwe podejście do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjmują wojewódzkie sądy administracyjne, które stopniowo konstytucjonalizują praktykę stosowania prawa. Przytoczę charakterystyczny tego przykład. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego¹³, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowisk innych sądów administracyjnych jako niezgodnych ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał¹⁴.

Kolejną ważną formą współpracy Trybunału Konstytucyjnego z sądownictwem administracyjnym jest pozytywne podejście Naczelnego Sądu Administracyjnego do naszych próśb o informację o praktykę orzeczniczą i wykładnię przepisów. W zeszłym roku taka informacja była dla nas istotną pomocą m.in. w rozpatrzeniu sprawy opodatkowania nieodpłatnych świadczeń pracodawcy na rzecz pracownika, o której już dziś wspominałem¹⁵.

Do trudnych zagadnień, które udało się rozwiązać dzięki dobrej współpracy sądu konstytucyjnego z sądownictwem administracyjnym, należy niewątpliwie problem wyroków interpretacyjnych Trybunału. Wspomniał o nim Pan Prezes Roman Hauser na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego dwa tygodnie temu, w związku z finalizowanymi pracami sejmowymi nad projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. To konstytucyjnie istotne, że sądy administracyjne rozumieją konstytucyjną użyteczność stosowania przez Trybunał interpretacyjnej formuły wyroku. W zeszłym roku NSA przypomniał, że także takie wyroki mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym zarówno o wyroki interpretacyjne stwierdzające konstytucyjność zakwestionowanych przepisów, jak i te, w których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności¹⁶.

Naczelny Sąd Administracyjny stosuje także wyrok Trybunału w sprawie opodatkowania nieodpłatnych świadczeń pracodawcy na rzecz pracownika¹⁷. W sentencji Trybunał posłużył się formułą interpretacyjną afirmatywną. W reakcji na ten wyrok NSA przyjął, że zawarte w nim wskazówki interpretacyjne czynią zbędnym podjęcie uchwały przez NSA, ponieważ ”…wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego jest wszechstronnie umotywowana, kompletna i jednoznaczna. Nie ma (…) potrzeby jej powtarzania, uzupełniania, dostosowania czy też poddawania jakimkolwiek zabiegom interpretacyjnym…” . Jednocześnie NSA przypomniał, że wszystkie sądy administracyjne rozstrzygające sprawy, w których istnieje potrzeba zastosowania przepisów poddanych uprzednio kontroli Trybunału, są zobowiązane do respektowania wskazań wynikających z jego wyroku¹⁸.

Mówiąc o wyrokach interpretacyjnych Trybunału, należy zauważyć, że sądy administracyjne przedstawiając Trybunałowi pytania prawne, korzystają również z formuły interpretacyjnej, tj. kwestionują konstytucyjność przepisu rozumianego w sposób wskazany w pytaniu prawnym. Było tak choćby w przypadku wyroku Trybunału w sprawie P 25/12 dot. dostępu do informacji publicznej¹⁹. Z kolei interpretacyjna formuła wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie tzw. milczącej interpretacji podatkowej²⁰ była wynikiem nawiązania przez Trybunał do uchwały pełnego składu Izby Finansowej NSA z 14 grudnia 2009 r.²¹.

Do skomplikowanych zagadnień, których rozstrzygnięcie wymaga wzajemnego szacunku oraz współpracy sądownictwa administracyjnego i sądu konstytucyjnego, należą wyroki Trybunału zawierające klauzulę odraczającą. Użycie tej dopuszczalnej, a w jednym przypadku nakazanej przez ustawę zasadniczą, klauzuli jest dla Trybunału dylematem, rozstrzyganym w każdej takiej sprawie z uwzględnieniem konkurujących wartości konstytucyjnych. Trybunał określa termin utraty mocy obowiązującej przepisu późniejszy niż dzień ogłoszenia wyroku po to, aby zminimalizować negatywne skutki orzeczenia o niekonstytucyjności, a przede wszystkim po to aby dać prawodawcy wystarczający czas na przygotowanie i uchwalenie przepisu zgodnego z Konstytucją lub gdy wyrok wiąże się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej. Służy to unikaniu powstania luki prawnej, a tym samym – naruszeniu zasady bezpieczeństwa prawnego²². Jednocześnie Trybunał jest świadomy, że zastosowanie klauzuli odraczającej może stawiać sąd w trudnej sytuacji, dlatego podkreśla, że stosowanie przepisu w okresie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej powinno odbywać się w sposób najbardziej zbliżony do treści ustawy zasadniczej. W zeszłorocznym wyroku w sprawie podatku od dochodów nieujawnionych²³ Trybunał podzielił pogląd NSA²⁴, że sądy powinny uwzględniać przyczyny odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, w tym rodzaj naruszenia Konstytucji oraz jego znaczenie dla systemu danej gałęzi prawa. Wspólne rozwiązanie skomplikowanej kwestii służy rządom prawa, ochronie wolności i praw człowieka i obywatela oraz sprawności państwa.

Krótko chciałbym się odnieść także do stosowania przez sądy administracyjne tzw. wykładni prokonstytucyjnej, koncepcji tzw. oczywistej niekonstytucyjności oraz odmowy zastosowania przepisu, jeżeli Trybunał w uzasadnieniu wyroku – a nie w jego sentencji – przedstawił swoje stanowisko o niekonstytucyjności przepisu. Wszystkie te techniki i koncepcje orzecznicze traktuję jako przejaw wrażliwości konstytucyjnej sądów administracyjnych i ich troski o nieobciążanie Trybunału Konstytucyjnego sprawami, jeżeli nie jest to konieczne. Dzięki temu rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy, w której pojawiła się wątpliwość konstytucyjna, jest szybsze – bez czekania na orzeczenie Trybunału w sprawie przedstawionego pytania prawnego. Ale zarazem tylko wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądzający w sentencji niezgodność przepisu z Konstytucją ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Dostrzega to również Naczelny Sąd Administracyjny; przypomniał on m.in. – w odniesieniu do wykładni prokonstytucyjnej stosowanej przez sądy – że zabieg interpretacyjny sądu nie może polegać na nadawaniu przepisowi znaczenia sprzecznego z jego brzmieniem, ani wypełniać istniejących instytucji prawnych nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Byłoby to bowiem wkroczenie w materię zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego²⁵.

Szanowni Państwo!

Na zakończenie raz jeszcze chciałbym podkreślić, że współpraca Trybunału Konstytucyjnego z Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wojewódzkimi sądami administracyjnymi, oparta na zaufaniu, poszanowaniu zakresu kompetencji oraz w poczuciu odpowiedzialności za jakość życia naszych obywateli i stan naszego państwa – to sama przez się wartość konstytucyjna: w myśl zasady współdziałania instytucji państwowych.

Ta drukowana naszymi wyrokami i wytyczana naszymi dyskusjami oraz dialogiem współpraca to niewątpliwie wzór godny w Polsce naśladowania.

Współpraca najwyższych organów władzy sądowniczej Rzeczypospolitej, której jednakowo ważnym - obok Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - partnerem jest Sąd Najwyższy, realizowana w sposób wyważony i należyty, służy umacnianiu aktu z 2 kwietnia 1997 r. jako żywej Ustawy Zasadniczej. Wyroki naszych sądów oraz rozważne poprawki do obowiązującej Konstytucji – to droga do stabilnego porządku konstytucyjnego naszego Państwa.

Warszawa, 22 kwietnia 2015 r.