Komisja Wenecka podkreśliła szczególny charakter sądownictwa konstytucyjnego, które znajduje swoje źródło w woli suwerena, a nie w woli ustawodawcy zwykłego.

Niniejszy tekst obejmuje analizę zaleceń zawartych w opinii Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (zwanej Komisją Wenecką) z dnia 11 marca 2016 r. w sprawie zmian do ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (1) i rekomendacje w zakresie ich wdrażania.
Analiza zawiera też krótką charakterystykę roli i zasad funkcjonowania Komisji Weneckiej.

Komisja o nowelizacji ustawy o TK

Komisja zwróciła uwagę na kwestię podstawy wydania wyroku w sprawie K 47/15 (2) (w tym i konsekwencje braku vacatio legis w ustawie nowelizującej z 22 grudnia 2015 r.). Komisja przywołała swoje stanowisko zawarte w opiniach dotyczących zbliżonych zagadnień (opinia dla Rumunii oraz opinia amicus curiae dla Sądu Konstytucyjnego Albanii).

W przywołanych opiniach Komisja podkreślała, że nie jest możliwe stosowanie regulacji prawnych, które w swym efekcie mogłyby prowadzić do zablokowania możliwości orzekania przez sąd konstytucyjny oraz nie mogą istnieć ustawy, które zostałyby wyłączone spod możliwości kontroli konstytucyjności (pkt 37 i 38 opinii).

Odnosząc się do kwestii braku vacatio legis w ustawie nowelizującej, Komisja podkreśliła, że regulacja normatywna zawarta w art. 195 ust. 1 jest wystarczającą podstawą do zbadania konstytucyjności nowelizacji poprzez odwołanie się jedynie do Konstytucji RP (pkt 39 opinii). Jednak Komisja podkreśliła, że nawet w przypadku braku takiej normy ujętej w konstytucji nie byłoby przeszkód do wydania orzeczenia z pominięciem normy ustawowej. Komisja zwróciła bowiem uwagę, że w innym przypadku ustawodawca mógłby na drodze ustawowej, łamiąc przy tym konstytucję, doprowadzić do praktycznego wyeliminowania z systemu prawnego kontroli konstytucyjności (pkt 41 opinii) (3).

Komisja podkreśliła szczególny charakter sądownictwa konstytucyjnego, które znajduje swoje źródło w woli suwerena, a nie w woli ustawodawcy zwykłego (i stanowionych przez niego norm).

Komisja odniosła się także krytycznie do zmian procedury działania Trybunału Konstytucyjnego wprowadzonych ustawą nowelizującą, w tym do: konieczności rozpatrywania spraw w kolejności ich wpływu (pkt 54-66 opinii); wymogu obecności minimum 13 sędziów (pkt 67-72); większości kwalifikowanej 2/3 głosów dla przyjęcia orzeczenia (pkt 73-83); możliwości odbycia posiedzenia nie wcześniej niż po trzech miesiącach od zawiadomienia stron, a w przypadku spraw rozstrzyganych w składzie pełnym nie wcześniej niż po sześciu miesiącach (pkt 84-87).

W swej opinii Komisja stwierdziła, że wszystkie powołane powyżej zmiany trybu funkcjonowania Trybunału mogą budzić wątpliwości co do ich zgodności ze standardami europejskimi. W efekcie ich zastosowania może dojść do istotnego ograniczenia sprawności działania Trybunału. Co ważne, łączne ich zastosowanie doprowadzi do praktycznego paraliżu prac Trybunału, a przez to nie będzie on mógł realizować swojej podstawowej funkcji – gwaranta Konstytucji RP (pkt 88 opinii). A, jak podkreśliła Komisja, Trybunał Konstytucyjny w demokracji konstytucyjnej jest kluczowym elementem systemu kontroli i równowagi.

Podsumowując, według Komisji Weneckiej wprowadzone zmiany do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – zwłaszcza rozpatrywane łącznie – stanowią zagrożenie zasady praworządności, jak i naruszają zasady systemu demokratycznego oraz praw człowieka. Czyli godzą w fundamenty, na których opiera się Rada Europy (pkt 90 opinii).

Konkluzje opinii

W konkluzjach swej opinii Komisja Wenecka przedstawia ważną rolę, jaką winien spełniać Trybunał Konstytucyjny w demokracji konstytucyjnej. Ta ostatnia wymaga sprawnego systemu kontroli i równowagi. Tak zdefiniowana rola Trybunału jest szczególnie ważna w czasie sprawowania władzy przez silne większości polityczne.

Jednak – co zaznacza Komisja – Trybunał nie ma możliwości skutecznego wypełniania swych funkcji w warunkach trwającego kryzysu konstytucyjnego. Sytuacja taka prowadzi do powstania zagrożenia zarówno zasady praworządności, jak i demokracji i praw człowieka (pkt 135 i 138 opinii).

Komisja podkreśla więc konieczność znalezienia rozwiązania problemów, przed którymi stanęła Polska, w tym także w kwestii składu Trybunału (4). Zaznacza przy tym, że w państwie prawa każde przyjmowane rozwiązanie musi opierać się na poszanowaniu i pełnym wdrożeniu orzeczeń wydawanych przez Trybunał. Dlatego też Komisja Wenecka wzywa wszystkie organy państwowe (w tym zwłaszcza Sejm RP) do pełnego przestrzegania i realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

KW podnosi przy tym, że regulacje zawarte w nowelizacji ustawy o TK z 22 grudnia 2015 r. uniemożliwiają Trybunałowi realizacji swoich funkcji i stanowią zagrożenie dla praworządności, demokracji i praw człowieka.

Według Komisji wskazane byłoby przeprowadzenie pogłębionej i przejrzystej debaty w celu poszukiwania najwłaściwszych rozwiązań w zakresie reformy procedur i organizacji prac Trybunału.

Komisja sugeruje, aby rozważyć możliwość przeprowadzenia – w przyszłości – ewentualnych zmian konstytucyjnych w zakresie funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Zwraca przy tym uwagę, że celowe byłoby wprowadzenie zasady wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego większością kwalifikowaną, przy zastosowaniu skutecznego mechanizmu uniemożliwiającego blokowanie możliwości przeprowadzenia wyboru. Komisja podkreśla jednak, że niezbędna w tym zakresie zmiana konstytucji nie może być dokonywana w warunkach trwającego kryzysu.

Pod rozwagę zgłoszono także propozycję, aby sędziowie Trybunału byli powoływani w częściach (po 1/3) przez Prezydenta RP, Sejm i Senat. Także i w takim przypadku Komisja podkreśla celowość wprowadzenia zasady wyboru większością kwalifikowaną w odniesieniu do sędziów powoływanych przez parlament.

Warto podkreślić, że Komisja bardzo negatywnie oceniła propozycję ujętą w projekcie zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej z 1997 r. (zgłoszonym przez klub Kukiz15 i będącym przedmiotem prac Sejmu), a polegającą na jednoczesnym wygaszeniu kadencji wszystkich sędziów Trybunału. Komisja podkreśliła, że takie rozwiązanie oznaczać będzie rażące naruszenie standardów europejskich i międzynarodowych, w tym zwłaszcza zasady praworządności i podziału władzy (pkt 125 opinii).

Wreszcie Komisja Wenecka z żalem odniosła się do ogłoszonej przez rząd Beaty Szydło deklaracji o niepublikowaniu wyroku TK z 9 marca 2016 r. (w sprawie K 47/15). KW podkreśliła, że akt taki będzie nie tylko sprzeczny z zasadą praworządności, ale także spowoduje pogłębienie trwającego kryzysu konstytucyjnego.

W swej opinii Komisja podkreśla, że decyzja rządu stanowi naruszenie standardów europejskich i międzynarodowych, które bezwzględnie wymagają, aby wyroki Trybunału Konstytucyjnego były respektowane. Komisja także stwierdza, że opublikowanie wyroku i jego poszanowanie przez władze jest warunkiem koniecznym na drodze do znalezienia wyjścia z trwającego kryzysu konstytucyjnego (pkt 143 opinii).

Przebieg prac Komisji

Warto przypomnieć, że to minister spraw zagranicznych w rządzie Beaty Szydło, Witold Waszczykowski (5), poprosił Komisję Wenecką o sporządzenie opinii. W informacji dostępnej na stronie MSZ podkreślono, że „[m]inister Witold Waszczykowski zwraca się (…) do Komisji Weneckiej z wnioskiem o wyrażenie opinii na temat zaproponowanych przez Sejm rozwiązań prawnych w przekonaniu, że Trybunał Konstytucyjny jest jednym z ważnych elementów ładu instytucjonalnego Rzeczpospolitej i należy jak najszybciej zakończyć narosłe wokół niego kontrowersje. Minister jest głęboko przekonany, że międzynarodowy prestiż Komisji Weneckiej oraz jej profesjonalizm pozwolą na dokonanie obiektywnej oceny zagadnień prawnych będących przedmiotem wniosku” (6).

Do przygotowania projektu opinii Komisja Wenecka powołała grupę roboczą, w skład której wchodzili: Veronika Bilkova (Republika Czeska, Uniwersytet Karola w Pradze), Sarah Cleveland (USA, Columbia Law School), Michael Frendo (Malta, były przewodniczący parlamentu), Christoph Grabenwarter (Austria, sędzia Trybunału Konstytucyjnego), Jean-Claude Scholsem (Belgia, Uniwersytet w Liège) oraz Kaarlo Tuori (Finlandia, Uniwersytet Helsiński).

Delegacja Komisji (trzech członków grupy roboczej oraz przewodniczący Komisji Weneckiej Gianni Buquicchio i przedstawiciel sekretariatu Komisji Schnutz Dürr) przeprowadziła w dniach 8-9 lutego 2016 r. wizytę studyjną w Warszawie.

Na podstawie otrzymanych dokumentów oraz przeprowadzonych rozmów grupa robocza Komisji przygotowała projekt opinii, który przekazano Radzie Ministrów RP. W odpowiedzi rząd przekazał Komisji swoje stanowisko. 10 marca 2016 r. grupa robocza Komisji spotkała się w Wenecji z delegacją rządu (przewodniczącym delegacji był sekretarz stanu ds. europejskich Konrad Szymański). W czasie tego spotkania omawiano przedstawione uprzednio stanowisko polskiego rządu.

Komisja Wenecka przyjęła opinię w dniu 11 marca 2016 r., na 106 sesji plenarnej.

Czym jest Komisja Wenecka?

Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, zwana – również w dokumentach formalnych – Komisją Wenecką jest organem doradczym Rady Europy i działa na prawach tzw. rozszerzonego porozumienia częściowego Rady Europy (7).

Powstanie Komisji zawdzięczamy aktywności Antonio La Pergola, profesora prawa konstytucyjnego i ministra rządu włoskiego ds. europejskich, który w okresie burzliwych przemian demokratycznych w Europie Środkowej i Wschodniej postulował powołanie organu, mogącego propagować poszanowanie demokracji i praworządności (8). Pierwsze spotkanie – uznane później za inaugurację prac Komisji – odbyło się 19 i 20 stycznia 1990 r., w Wenecji (9).

Co istotne, w pierwotnym statucie Komisji (w ówczesnym art. 1) szczególnie podkreślano związek idei powołania nowej instytucji z dokonującymi się przemianami w Europie Środkowej i Wschodniej, i wyrażanej wówczas przez kraje o ugruntowanej demokracji woli pomocy w tworzeniu i rozwoju demokratycznych instytucji. Jednak od momentu powstania Komisja uległa daleko idącym przekształceniom. Wiązało się to z istotnym wzrostem liczby jej członków. Pierwotnie było to jedynie 18 państw Europy Zachodniej, do których stopniowo dołączały państwa byłego bloku komunistycznego. Polska została państwem członkowskim Komisji Weneckiej 30 kwietnia 1992 r.

Szczególnie istotna zmiana w zakresie definiowania członkostwa Komisji nastąpiła w roku 2002. Zmieniono wówczas jej statut i dano możliwość uzyskania pełnego członkostwa także krajom pozaeuropejskim.

Do chwili obecnej członkami Komisji Weneckiej jest już 60 państw (z Europy, a także z Azji, Afryki i obu Ameryk), jedno państwo – Białoruś – uczestniczy w pracach KW na prawach członka stowarzyszonego, a 5 państw – Argentyna, Kanada, Stolica Apostolska, Japonia i Urugwaj – ma status obserwatorów. Specjalny status posiadają: Unia Europejska, Autonomia Palestyńska oraz Republika Południowej Afryki (10).

Należy więc podkreślić, że obecnie, w związku z rozszerzoną formułą członkostwa, Komisja nie jest już ciałem wyłącznie „europejskim”. Staje się ogólnoświatowym forum kształtowania nowoczesnego konstytucjonalizmu, przestrzegającego zasad demokracji, państwa prawa i chroniącego praw człowieka.

Indywidualni członkowie Komisji

Państwa członkowskie i obserwatorzy uczestniczą w pracach Komisji poprzez wskazanych przez siebie przedstawicieli – członka komisji i zastępcy (członka subsydiarnego). Ich kadencja trwa 4 lata i może być ponawiana. Jednak zgodnie ze statutem Komisji (art. 2 ust. 1) osoby te są przy wykonywaniu swoich funkcji niezależne. Działają we własnym imieniu i nie podlegają instrukcjom wydawanym przez państwa, które ich wskazały.

W czasie trwania kadencji pozycja członka Komisji jest chroniona i trudno go odwołać (np. z uwagi na utratę zaufania przez państwo wskazujące). W dotychczasowej praktyce, chroniąc niezależność swoich członków, Komisja odmawiała uwzględnienia wniosków państw w tym zakresie (11).

Należy także podkreślić, że członkowie Komisji muszą wyróżniać się wiedzą i doświadczeniem prawniczym, zwłaszcza w zakresie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego (12).

Członkowie Komisji spotykają się na posiedzeniach plenarnych cztery razy w roku (marzec, czerwiec, październik i grudzień) w Scuola Grande di San Giovanni Evangelista w Wenecji (13).

Zadania Komisji

Komisja pomyślana została pierwotnie jako narzędzie „awaryjnej inżynierii konstytucyjnej” (czy też jako „pogotowie konstytucyjne”) szczególnie potrzebne w czasach dokonujących się przemian (14).

Działalność Komisji polega na świadczeniu usług doradczych i eksperckich w celu zapewnienia praworządnego i sprawnego funkcjonowania instytucji demokratycznych oraz ochrony praw człowieka. Skupia się na trzech podstawowych obszarach:

– instytucje demokratyczne i prawa podstawowe,
– sprawiedliwość konstytucyjna,
– wybory, referenda i funkcjonowanie partii politycznych (15).

W swej działalności Komisja Wenecka koncentruje się przede wszystkim na udzielaniu pomocy technicznej (w formie sporządzanych opinii prawych) indywidualnym państwom. Czyni to poprzez prowadzoną analizę przepisów prawa krajowego, tak aby zidentyfikować potencjalne niezgodności ze standardami europejskimi lub wskazać istnienie luki w prawie.

Komisja – oprócz opinii prawnych, sporządzanych na wniosek najważniejszych organów państw członkowskich (parlament, głowa państwa, rząd), organów Rady Europy (sekretarz generalny, Komitet Ministrów, Zgromadzenie Parlamentarne, Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych) i współpracujących z Komisją organizacji międzynarodowych – może także przygotowywać raporty na określone tematy. Może również sporządzać opinie amicus curiae (na wniosek sądów konstytucyjnych lub też Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) (16).

Przygotowanie opinii

Procedura przygotowania opinii jest wieloetapowa. Punktem wyjścia jest wniosek złożony przez uprawniony podmiot (krajowy lub międzynarodowy). Po złożeniu wniosku sekretariat Komisji powołuje grupę roboczą do zbadania konkretnej sprawy. W skład grupy wchodzi zazwyczaj od 2 do 4 członków Komisji, kompetentnych w dziedzinie będącej przedmiotem opinii.

Jeżeli jest to konieczne, wówczas skład grupy może zostać uzupełniony o ekspertów spoza Komisji. Grupa robocza, w oparciu o udostępnione dokumenty przygotowuje wstępną wersję opinii o zgodności analizowanych przepisów ze standardami międzynarodowymi. Członkowie grupy roboczej uczestniczą także w wizycie studyjnej w kraju, którego normy prawne podlegają opiniowaniu.

W czasie wizyty eksperci przeprowadzają spotkania ze wszystkimi podmiotami zainteresowanymi przedmiotową sprawą (czyli zarówno z przedstawicielami władzy jak i opozycji oraz z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego). Po przeprowadzonej wizycie przygotowywany jest końcowy projekt opinii. Jest on następnie przesyłany do wiadomości zainteresowanemu państwu oraz wszystkim członkom Komisji (odbywa się to z odpowiednim wyprzedzeniem przed planowaną sesją plenarną Komisji). Na tym etapie możliwe jest przeprowadzenie dodatkowych spotkań grupy ekspertów z przedstawicielami zainteresowanego państwa.

Opinia jest ostatecznie omawiana i przyjmowana na sesji plenarnej Komisji, a następnie oficjalnie przekazana zainteresowanemu państwu i publikowana na stronie internetowej Komisji Weneckiej.

Rekomendacje Komisji Weneckiej

Zalecenia zawarte w opiniach Komisji Weneckiej nie mają charakteru obligatoryjnego, nie są prawnie wiążące dla państwa, którego dotyczą. Są więc przykładem tzw. „miękkiego prawa” (soft law) (17).

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że pomimo nieumieszczenia soft law „na liście formalnych źródeł prawa w wielu porządkach prawnych opartych na kulturze prawa stanowionego, to jednak należy współcześnie – szczególnie w obrębie międzynarodowych stosunków gospodarczych – do szczególnie ekspansywnej postaci wpływania na zachowania prawne. Jego obecność w prawie europejskim można potraktować jako potwierdzenie tej roli” (18).

Należy przy tym podkreślić, że brak – w odniesieniu do soft law – tradycyjnie rozumianej sankcji nie oznacza, że podmiot, do którego takie normy są kierowane, może swobodnie i całkowicie uchylić się od ich zastosowania.

Zazwyczaj w takich przypadkach istnieje pewien przymus moralny, wzmacniany często negatywną oceną podmiotu przywołującego w dokumentach lub tworzącego normy o tym charakterze. Tak więc akty „miękkiego prawa” stosuje się (a wydawane w tej formie zalecenia wdraża w życie), zwłaszcza ze względu na autorytet, którym cieszy się organ je tworzący.

W odniesieniu do zaleceń zawartych w opiniach Komisji Weneckiej mamy do czynienia z sytuacją bardzo specyficzną. Nie są one dla państwa, którego normy prawne podlegały opiniowaniu, obowiązujące. Nie są też opatrzone żadną sankcją (wynika to także z umocowania Komisji). Jednak ich znaczenie, a przez to także i swoiste zobowiązanie do uwzględnienia, ulega istotnemu wzmocnieniu. Dzieje się to z uwagi na fakt, że są one konstruowane w oparciu o standardy właściwe dla państw demokratycznych. Standardy te są już – zazwyczaj – częścią hard law, a więc norm prawa międzynarodowego, do którego przestrzegania państwo się zobowiązało.

Jeżeli więc w opinii Komisji Weneckiej pojawiają się odniesienia do naruszenia norm aktów statuujących prawnie Radę Europy (lub przez nią przyjmowanych), to ich zlekceważenie może zostać uznane także za naruszenie warunków członkostwa w tej organizacji.

W ostatnich latach zauważalne jest również powstawanie szczególnego rodzaju powiązań pomiędzy efektami działalności Komisji Weneckiej a stanowiskami (czasami także i decyzjami) organów Unii Europejskiej. Unia Europejska często bowiem odwołuje się do opinii przygotowywanych przez Komisję Wenecką (np. w sprawach państw starających się o członkostwo w UE).

Komisja Wenecka znalazła również swoje miejsce w oficjalnych dokumentach wydawanych przez organy Unii w ramach tworzonych procedur na rzecz umacniania praworządności. Dokument taki, zatytułowany „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, przygotowała Komisja Europejska i przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (19).

Komisja Europejska podkreśla w nim znaczenie praworządności rozumianej jako fundament nowoczesnej demokracji konstytucyjnej. Zaznacza przy tym, że zasada ta jest „jedną z podstawowych zasad wynikających ze wspólnych tradycji konstytucyjnych wszystkich państw członkowskich UE, a tym samym jedną z głównych wartości, na których opiera się Unia. Fakt ten przypomniano w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat UE), a także w preambułach do Traktatu i do Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Również z tego powodu na mocy art. 49 Traktatu UE poszanowanie praworządności jest warunkiem członkostwa w UE” (20).

Komisja Europejska zwraca przy tym uwagę na występującą zbieżność tej zasady z celami, które stawia przed sobą Rada Europy. KE podkreśla więc, że: „[w]raz z demokracją i prawami człowieka praworządność jest również jednym z trzech filarów Rady Europy i jest zapisana w preambule do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC)” (21).

Mając świadomość konieczności uzyskania specjalistycznej wiedzy na temat konkretnych zagadnień dotyczących praworządności w państwach członkowskich, zwłaszcza na etapie oceny, Komisja Europejska zakłada możliwość wystąpienie z prośbą o pomoc do ekspertów zewnętrznych. W dalszej części dokumentu precyzuje przy tym, że „[z] reguły i w stosownych przypadkach Komisja będzie zasięgać opinii Rady Europy lub jej Komisji Weneckiej oraz będzie koordynować z nimi swoją analizę w odniesieniu do wszystkich spraw, które są rozpatrywane i analizowane również przez te organy” (22).

Tak więc opinia Komisji Weneckiej staje się istotnym elementem nowej i ważnej procedury, mającej na celu zapewnienie ochrony praworządności we wszystkich państwach członkowskich. Jak podkreśla przy tym KE, tworzona procedura ma „umożliwić zaradzenie przyszłym zagrożeniom dla praworządności w państwach członkowskich, zanim spełnione zostaną warunki uruchomienia mechanizmów przewidzianych w art. 7 Traktatu UE. Mają one zatem wypełnić lukę. Nie stanowią alternatywy dla mechanizmów z art. 7 Traktatu UE, lecz raczej je poprzedzają i uzupełniają. Pozostają również bez uszczerbku dla uprawnień Komisji do podejmowania działań w konkretnych sytuacjach wchodzących w zakres stosowania prawa UE w drodze postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) ” (23).

Wnioski i rekomendacje

1. Jakkolwiek zalecenia zawarte w opinii Komisji Weneckiej nie mają charakteru normy zobowiązującej, to jednak – z uwagi na znaczenie Rady Europy i samej Komisji oraz występujące ściśle powiązanie pomiędzy przyjętą opinią a wszczętą procedurą ochrony praworządności przez Komisję Europejską – konieczne jest zrealizowanie przez Polskę postanowień w niej zawartych.

2. Organy władzy publicznej winny podjąć wszelkie możliwe działania niezbędne dla przestrzegania i realizacji orzeczeń wydanych przez Trybunał Konstytucyjny. W tym celu należy przede wszystkim opublikować wyrok Trybunału zapadły w sprawie K 47/15. Organy władzy publicznej winny także powstrzymać się od publicznego kwestionowania zapadłych orzeczeń i podważania autorytetu Trybunału jako organu, którego skuteczne funkcjonowanie jest niezbędne w przyjętym w Polsce modelu demokracji konstytucyjnej.

3. Należy bezzwłocznie podjąć działania mające na celu uzyskanie pełnej i zgodnej z prawem obsady Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym Prezydent RP winien umożliwić złożenie ślubowania przez 3 sędziów TK wybranych przez Sejm VII kadencji, natomiast Sejm RP winien uchylić swoje uchwały wydane bez należytej podstawy prawnej.

4. Należy zakończyć prace w Sejmie nad wniesionym projektem nowelizacji Konstytucji RP z uwagi na zawartą w jej treści sprzeczność z zasadą praworządności będącą jedną z zasad naczelnych Rady Europy, której Polska jest członkiem.
W przyszłości, po zakończeniu trwającego kryzysu konstytucyjnego, można będzie rozważyć rozpoczęcie procesu konsultacji publicznych i prac studyjnych nad ewentualną nowelizacją norm prawnych – zarówno konstytucyjnych jak i ustawowych – regulujących funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego.

Źródła prawa

Niniejsza opinia została przygotowana na podstawie następujących aktów prawnych:
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
- ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 1064);
- ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 2217).

(1) Opinia nr 833/2015 przyjęta na 106 sesji plenarnej, Wenecja 11-12 marca 2016 r.; dostęp 11 marca 2016 r.
(2) W tytule punktu IV opinii znalazł się błąd literowy (niewłaściwy rok) w powołanej sygnaturze, sygnatura w treści jest podana prawidłowo.
(3) Komisja jako przykład powołała hipotetyczną ustawę o treści „znosi się kontrolę konstytucyjności” i opatrzenie jej klauzulą natychmiastowego wejścia w życie.
(4) Komisja podkreśla przy tym, że zarzewiem konfliktu w zakresie określenia składu osobowego TK była decyzja Sejmu VII kadencji o wyborze sędziów na wszystkie 5 miejsc, których wakaty powstały w 2015 r.
(5) Pismo z dnia 23 grudnia 2015 r. oraz pismo uzupełniające z 31 grudnia 2015 r., zob. też informacje dostępne na stronie www.venice.coe.int/; dostęp z 11 marca 2016 r.
(6) Zob. www.msz.gov.pl-; dostęp 11 marca 2016 r.
(7) Porozumienia częściowe Rady Europy są szczególną formą pogłębionej współpracy w ramach RE. Formuła ta umożliwia realizowanie wybranych form pogłębionej współpracy zarówno w gronie zainteresowanych członków RE, jak i – w niektórych przypadkach – także z udziałem państwa spoza tego grona. Współpraca taka prowadzona jest na podstawie odrębnego budżetu i programu działania.
(8) Zob. J. Jowell, „The Venice Commission: Disseminating Democracy Through Law”, „Public Law” 2001, s. 675 (dostęp 5 marca 2016 r.).
(9) Sam proces powstania Komisji wymagał również formalnych decyzji organów Rady Europy; zob. szerzej R. Dürr, The „Venice Commission”, [w:] „Council of Europe”, ed. T. Kleinsorge, ([w:] „International Encylopaedia of International Laws. Intergovernmental Organizations”, ed. J. Wouters), Alphen aan den Rijn 2010, s. 153-154. (dostęp 11 marca 2016 r.).
(10) Zob. www.venice.coe.int; dostęp 5 marca 2016 r.
(11) Zob. R. Dürr, „The Venice Commission”, [w:] „Council of Europe”, ed. T. Kleinsorge, ([w:] „International Encylopaedia of International Laws. Intergovernmental Organizations”, ed. J. Wouters), Alphen aan den Rijn 2010, s. 157. (dostęp 11 marca 2016 r.).
(12) Bardzo często zdarza się, że członkostwo w Komisji Weneckiej poprzedza późniejsze zgłoszenie przez państwo danej kandydatury jako sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, lub też – rzadziej – Trybunału Sprawiedliwości UE, zob. L. Bode-Kirchhoff, „Why the Road from Luxembourg to Strasbourg leads through Venice: a Venice Commission as a link between the EU and the ECHR”, [w:] „Human Rights Law in Europe. The Influence, Overlaps and Contradictions of the EU and the ECHR”, eds. K. Dzehtsiarou, T. Konstadinides, T. Lock, N. O’Meara, London and New York 2014, s. 58 i n.
(13) Zgodnie ze statutem Komisji za obsługę organizacyjną odpowiada Sekretariat Generalny Rady Europy. W jego strukturze administracyjnej powołany został sekretariat Komisji, który ma siedzibę w Strasburgu.
(14) Zob. J. Raue, „Der Europarat als Verfassungsgestalter seiner neuen Mitgliedsstaaten: vom Beobachter zum Reformer in Osteuropa”, Zürich 2005, s. 48.
(15) [Za:] www.strasburgre.msz.gov.pl; dostęp 11 marca 2016 r.
(16) Należy przy tym podkreślić, że ETPCz przywiązuje duże znaczenie do tez zawartych w przedkładanych przez Komisję opiniach amicus curiae i często wprost powołuje je w swoich orzeczeniach (tak np. w jednej z pierwszych spraw, w których Komisja przedłożyła swoją opinię: „Bijelić przeciwko Czarnogórze i Serbii”, sygn. 11890/05). Zob. L. Bode-Kirchhoff, „Why the Road from Luxembourg to Strasbourg leads through Venice: a Venice Commission as a link between the EU and the ECHR”, [w:] „Human Rights Law in Europe. The Influence, Overlaps and Contradictions of the EU and the ECHR”, eds. K. Dzehtsiarou, T. Konstadinides, T. Lock, N. O’Meara, London and New York 2014, s. 59 i n.
(17) O znaczeniu soft law w prawie międzynarodowym zob. np. A. Boyle, „Soft law in international law-making”, [w:] „International Law”, ed. M. Evans, Oxford 2014, s. 118 i n. Zob. też C.Mik, „Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki”, tom I, Warszawa 2000, s. 522 oraz A. Peters, „Soft law as a new mode of governance”, [w:] „The Dynamics of Change in EU Governance”, eds. U. Diedrichs, W. Reiners, W. Wessels, Northampton 2011, s. 21.
(18) A. Bator, „Normy wtórnego prawa europejskiego z perspektywy teorii prawa”, [w:] „Teoria prawa europejskiego”, red. J. Kaczor, („Acta Universitatis Wratislaviensis” nr 2760) Wrocław 2005, s. 41.
(19) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 marca 2014 r.; COM(2014) 158 final; dostęp 11 marca 2016 r.
(20) Tamże, s. 2.
(21) Tamże.
(22) Tamże, s. 10.
(23) Tamże, s. 3.

*Ryszard Balicki – doktor nauk prawnych w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

Instytut Obywatelski