Czy TK powinien był umorzyć postępowanie w sprawie uchwał Sejmu? Krótki komentarz do postanowienia TK z 7 stycznia 2016 r.

STK prof. S. Wronkowska-Jaśkiewicz i prezes TK prof. A. Rzepliński na konferencji prasowej 12 stycznia 2015

Umorzenie przez Trybunał postępowania w sprawie kontroli zgodności z Konstytucją uchwał Sejmu stwierdzających brak skutków prawnych wyboru 5 sędziów TK, a także uchwał o wyborze w ich miejsce 5 innych osób było spodziewane. Domagała się tego także część uczestników postępowania przed Trybunałem – w tym niezależny (jeszcze) Prokurator Generalny oraz Naczelna Rada Adwokacka (działająca jako amicus curiae).

Rozstrzygnięcie Trybunału uważam za trafne, niemniej jednak zarówno stanowisko głosującej za nim większości, jak i zdanie odrębne sędziów Marka Zubika i Andrzeja Wróbla porusza istotne i – z punktu widzenia teorii prawa – bardzo kontrowersyjne zagadnienia, które warto uczynić przedmiotem przynajmniej krótkiego komentarza.

Warto nadmienić, że sędzią sprawozdawcą (a tym samym – jak należy się domyślać – główną autorką uzasadnienia) była sędzia Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, jedna z najwybitniejszych w Polsce znawczyń problematyki legislacji, obowiązywania i normatywności aktów prawnych.

Podstawową przesłanką umorzenia postępowania było stwierdzenie przez Trybunał, że o normatywnym charakterze aktu prawnego przesądzać mogą dwa alternatywnie stosowane kryteria: formalne – przynależności do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa oraz materialne – zawarcia w danym akcie generalnych norm prawnych. Na ogół kryteria te są spełniane łącznie, ale każde z nich samodzielnie wystarcza do przyjęcia, że dany akt ma charakter normatywny w sensie odnoszącym się go granic kognicji Trybunału. Uchwały będące przedmiotem postępowania nie spełniają jednak żadnego z tych kryteriów – a tym samym nie mogą być uznane za akty normatywne, o których legalności (konstytucyjności) Trybunał może wiążąco orzekać.

Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał zwrócił jednak uwagę na następujące okoliczności prawne, które mają bardzo duże znaczenie dla statusu prawnego uchwał, które zostały do niego zaskarżone. Wyrażony przez TK pogląd może być – jak sądzę – zrekonstruowany następująco. Istnieją dwa rodzaje nieważności aktu. Pierwszym z nich jest niespełnienie przez daną czynność elementarnych warunków umożliwiających traktowanie tej czynności jako aktu mogącego w ogóle wywołać wskazany w nim skutek prawny. Są to tzw. akty nieistniejące, które jedynie „podają się” za akt, którym de iure w ogóle nie są (i którym być nie mogą). Wydrukowana i podpisana przeze mnie kartka zatytułowana „wyrok Sądu Najwyższego” nie będzie wyrokiem Sądu Najwyższego, choć będzie się (nieudolnie) za taki wyrok „podawać”. Takie czynności przyjęło się nazywać nieistniejącą czynnością lub aktem prawnym danego rodzaju (nie-aktem). Jej nieistnienie prawne – a w konsekwencji nieważność i niezdolność do wywołania opisanego w niej skutku – nie wymaga formalnego stwierdzenia, każdy i zawsze może się na nią powołać. Nikt nie musi formalnie stwierdzać, że wydany przeze mnie „wyrok Sądu Najwyższego” jest nieważnym wyrokiem Sądu Najwyższego, bo jego nieważność wynika wprost z tego, że prawnie w ogóle nie jest on – i nie może być – traktowany jako wyrok.

Natomiast z drugim rodzajem nieważności mamy do czynienia wówczas, gdy same przepisy wskazują, z jakich powodów, komu wolno jest stwierdzić nieważność określonego typu czynności. Np. decyzja administracyjna, wydana przez odpowiedni organ, może zostać uznana za nieważną na zasadach określonych w KPA (chociażby z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną). Do momentu takiego stwierdzenia funkcjonuje ona w obrocie prawnym i korzysta ze swoistego „domniemania ważności”, chyba że jest dotknięta aż tak oczywistą i fundamentalną wadą, która przesądza o jej nieistnieniu (jako decyzji administracyjnej) – a więc o nieważności w tym pierwszym znaczeniu. Jeżeli to nie organ administracji, ale ja sam „wydam decyzję” o pozwoleniu na wycinkę drzew w swoim ogrodzie, wydrukuję i opatrzę podpisem oraz własną pieczęcią, będzie to decyzja nieistniejąca, która nie musi być „unieważniona” w trybie przewidzianym w KPA. W przypadkach, w których akt wprawdzie istnieje prawnie, ale jest dotknięty którąś ze wskazanych przez ustawodawcę wad, jej nieważność wymaga orzeczenia o tym w stosownym trybie prawnym.

Choć samo odróżnienie czynności nieistniejących oraz dotkniętych zwykłą (stwierdzalną) nieważnością budzi moje wątpliwości – o których pisałem szerzej kilka lat temu w publikacjach stricte naukowych – jest on dość powszechnie przyjmowany i akceptowany w teorii prawa. Nie widzę więc niczego dyskusyjnego w odwołaniu się przez Trybunał do tego odróżnienia. Biorąc zaś je pod uwagę Trybunał stanął, jak się wydaje, na następującym stanowisku:

1. Pierwotne uchwały „Sejmu PO” o powołaniu 5 sędziów nie były „nieistniejące”, a zatem stwierdzenie ich nieważności byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby prawo przewidywało jakąś procedurę określającą, kto, w jakim trybie i na podstawie jakich przesłanek jest uprawniony do takiego stwierdzenia.

2. Ponieważ takiej procedury nie ma, to uchwały „Sejmu PIS” „stwierdzające brak skutków prawnych” (a więc w istocie - nieważność) tamtych uchwał są właśnie prawnie nieistniejące. Sejm nie ma bowiem w ogóle kompetencji do takiego stwierdzenia – jest to więc tylko czynność, która podaje się za „uchwałę unieważniającą”, a w istocie nie jest żadnym przewidzianym przez prawo aktem, który mógłby sam być ważny lub nie. Dlatego niezależnie od tego, że TK nie może oceniać uchwał sejmowych (bo nie są to akty normatywne), to akurat uchwały „Sejmu PIS” unieważniające poprzedni wybór 5 sędziów, nie muszą być w ogóle badanie, bo formalne stwierdzenie ich nieważności nie jest potrzebne. Prawne nieistnienie ich skutków musi być brane pod uwagę przez każdego w każdej sytuacji, niezależnie od wyroków TK.

3. Status prawny uchwał o powołaniu nowych 5 „sędziów” jest natomiast pochodną sytuacji prawnej, w której zostały podjęte. Gdyby miejsca, na które powołano te osoby, były wakujące, wtedy uchwały o ich wyborze byłyby skuteczne. Jednakże Sejm obsadził już wcześniej te miejsca, a uchwały „unieważniające” to obsadzenie nie istnieją prawnie. Tym samym miejsca, na które ponownie wybrano nowe osoby były - w chwili tego wyboru - już obsadzone. W konsekwencji uchwałę o wyborze na miejsce, które nie jest zwolnione, także należałoby uznać za prawnie nieistniejącą. Trybunał nie wypowiada się w tej sprawie wprost – jednakże w ostatnim akapicie uzasadnienia zauważa, że „skuteczność” uchwał o ponownym wyborze zależała wprost od tego, czy stanowiska, których dotyczyły zostały już skutecznie obsadzone. Wydaje się, że skoro Sejm wykorzystał już posiadaną kompetencję do obsady tych konkretnych miejsc to wszelkie kolejne uchwały o wyborze na te same miejsca innych osób (a więc 16,17 i 18 sędziego TK) są pozbawione znaczenia prawnego (a więc nieistniejące jako prawnie skuteczny „wybór osoby na stanowisko sędziego”). W świetle uzasadnienia postanowienia nie jest jednak bynajmniej jasne, czy Trybunał tak właśnie zapatruje się na ich status prawny.

Jeżeli tylko rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu stanowiska większości składu TK zostało przeze mnie prawidłowo zrekonstruowane (czego nie jestem pewien, bo kilka sformułowań pozostawia tu pewne znaki zapytania), to wydaje mi się ono spójne i przekonujące. Jednocześnie, warto zauważyć, że inaczej przedstawia się w jego świetle sytuacja uchwał o wyborze sędziów na dwa miejsca, co do których uchwały pierwotne były podjęte bez podstawy prawnej. A więc to uchwały o pierwotnym wyborze tej dwójki powinny być uznane za nieistniejące, albowiem „Sejm PO” nie miał konstytucyjnej podstawy do ich podjęcia (z tych samych powodów, z jakich później „Sejm PIS” nie miał podstaw do ponownej obsady pozostałych 3 miejsc). Osobnym pytaniem jest to, czy uchwały „Sejmu PIS” o obsadzeniu tych dwu wakujących miejsc były skuteczne. Sejm PIS mógł je – co do zasady - podjąć, bo te dwa miejsca w TK pozostawały nieobsadzone, a jedyną ewentualną wadą prawną tych uchwał jest naruszenie wydanego wcześniej przez TK postanowienia zabezpieczającego (wzywającego Sejm do tymczasowego powstrzymania się z dokonaniem wyboru). Nie wydaje się to jednak chyba dostateczną podstawą do uznania ich za prawnie nieistniejące. A jeżeli są „tylko” obarczone wadą prawną, to rozumowanie TK prowadziłoby do wniosku, że wobec braku procedury formalnego stwierdzania takiej wadliwości (oraz mogącej wynikać z niej nieważności) nie ma organu, który mógłby formalnie stwierdzić, że są one nieważne. A zatem - skoro są w sensie prawnym uchwałami o obsadzeniu stanowisk w TK, to muszą być uznawane za ważne i skuteczne.

Więcej wątpliwości budzi, moim zdaniem, argumentacja sędziów, którzy zgłosili zdanie odrębne. Z jednej strony w pełni rozumiem i podzielam wyrażaną przez nich obawę o praktyczne konsekwencje dopuszczenia możliwości istnienia prawotwórczych uchwał Sejmu, które jednak - wskutek braku cech aktu normatywnego - nie podlegają ocenie przez TK. Tworzy to przestrzeń „niekontrolowanej” działalności Sejmu mogącej wywoływać istotne skutki prawne. Dzięki temu Sejm mógłby mocą nienormatywnych, a więc niekontrolowanych, uchwał niemal dowolnie „obchodzić” ograniczenia konstytucyjne i ustawowe. Jednakże argumenty przedstawione na poparcie stanowiska mającego de lege lata wykluczać możliwość istnienia takiego obszaru wydają mi się trudne do przyjęcia z dwóch powodów.

Po pierwsze, mają one charakter niemal całkowicie konsekwencjalistyczny. To znaczy – odwołują się głównie do ocen wskazujących, że porządek prawny, w którym pewne akty nie podlegają efektywnej kontroli ich konstytucyjności, jest ewidentnie gorszy, niż taki, w którym każdy taki akt może zostać zbadany przez sąd konstytucyjny (lub inny niezależny organ). W pełni te oceny podzielam, jednak sama dezaprobata wobec sposobu zakreślenia kompetencji poszczególnych organów władzy to za mało, aby uznać, że można go interpretacyjnie modyfikować tak, aby osiągnąć wszystkie pożądane skutki. Jest to zastąpienie argumentacji de lege lata, argumentacją de lege ferenda. Wiadomo oczywiście, że nie da się ich w pełni od siebie oddzielić; nie oznacza to jednak, że można je utożsamiać. Także przeciw temu przemawia mnóstwo dobrze znanych argumentów konsekwencjalistycznych.

Po drugie, rozumowanie sędziów zgłaszających votum separatum jest trudne do przyjęcia z jeszcze jednego powodu. Argumentują oni, że normatywny charakter uchwał może polegać na tym, że w istocie doprowadzają one do takiego skutku prawnego, który wymagałby zmiany ustawy. Są więc jakby „zastępczym” sposobem zmiany stanu prawnego. Sejm podejmuje bowiem w drodze aktów jednostkowych czynności, których dokonanie w istocie wymagałaby zmiany przepisów. Uchwała o „odwołaniu” już wybranego sędziego prowadzi do skutku, który wymagałby uchwalenia przepisów dopuszczających skrócenie jego kadencji. Przepisy takie TK mógłby badać, a zatem także możliwość ta powinna dotyczyć aktów jednostkowych, których funkcjonowanie w obrocie prawnym prowadziłoby do takiej samej sytuacji, jak gdyby te przepisy zostały uchwalone. A więc podjęcie takiej uchwały można utożsamiać z faktycznym, samowolnym „wykreowaniem” przez Sejm normy, która na jej podjęcie pozwala. W takim ujęciu norma generalna pozostaje niejako nieodłączną, choć milcząco założoną podstawą tego rodzaju uchwał, mimo że expressis verbis zawierają one jedynie jednostkowe rozstrzygnięcie. I ze względu na ten pośredni element nowości normatywnej uchwała podlega ocenie Trybunału.

Rozumowanie to oparte jest chyba jednak na błędnym kole. Aby ustalić, czy Sejm wykreował taką nową normę ogólną (czy też zmienił treść istniejących) – a więc czy dana uchwała może być skontrolowana – trzeba najpierw rozstrzygnąć, czy jest ona niezgodna z prawem. Negatywny efekt kontroli merytorycznej jest tu więc niejako założony jako warunek jej dopuszczalności. Trybunał nie mógłby bowiem, bez popadnięcia w sprzeczność, uznać danej uchwały za podlegającą kontroli, a następnie w wyniku przeprowadzenia tej kontroli, dojść do wniosku, że kontrolowana uchwała nie narusza prawa. Wówczas bowiem oznaczałoby, że od początku nie był władny jej kontrolować. Kognicji TK podlegałyby tylko te akty, o których Trybunał już z góry „wiedziałby” (zanim w ogóle przystąpił do ich badania), że są nielegalne.

Przy wszystkich niezaprzeczalnych walorach finezyjnej i odważnej argumentacji sędziego Marka Zubika przemawia to - moim zdaniem – przeciwko przyjęciu prezentowanego przez niego punktu widzenia. Oznaczałby on, że Trybunał może badać każdy nielegalny akt jednostkowy (stosowania prawa), w każdym bowiem przypadku, gdy narusza prawo, w pewnym sensie „kreuje” – nie mając do tego kompetencji - nową normę, na podstawie której podejmuje swoje działanie. To jednak pogląd bardzo daleko idący, zakładający, jak się wydaje, pewną ultra-realistyczną koncepcję prawa, w której należą do niego wszystkie normy, na których oparł się chociażby jeden akt zastosowania prawa przed organ państwa.

Artykuł jest nieco poszerzoną wersją komentarza, który zamieszczony został na stronie internetowej WPiA Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach (http://www.wpia.us.edu.pl/aktualnosci/obserwator)

*dr hab. Tomasz Pietrzykowski jest profesorem nadzwyczajnym Uniwersytetu Śląskiego w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa Wydziału Prawa i Administracji