Dyrektywa współdziałania władz w konstytucji RP z 1997 roku jako przykład ustrojowego wishful thinking

D. Tusk i L. Kaczyński w 2007 roku. Foto: Archiwum KPRP

Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość (wraz z przypisami, z których ze względów technicznych zrezygnowaliśmy) jest dostępna na internetowej stronie Trybunału.

1. Wprowadzenie

Skonstruowany przez obecnie obowiązującą Konstytucję RP system rządów ce­chuje się – ze względu na sposób ukształtowania pozycji ustrojowej dwóch organów egzekutywy: Prezydenta i Rady Ministrów – eklektyzmem. W celu zapewnienia jego sprawnego funkcjonowania nałożony został więc na organy władzy państwowej obowiązek współdziałania. Występuje on (jako ogólna dyrektywa) we wstępie do usta­wy zasadniczej (odnosząc się do wszelkich władz), a ponadto w art. 133 ust. 3, doty­czącym relacji pomiędzy rządem a Prezydentem w dziedzinie polityki zagranicznej.

Dyrektywa współdziałania władz nie była dotąd częstym obiektem analiz doktry­ny, co – jak przypuszcza (nie przesądzając sprawy) W. Brzozowski, który jako jeden z nielicznych podjął wnikliwe i krytyczne rozważania na jej temat – może wynikać z traktowania jej jako oczywistości bądź odwrotnie – z trudności z wypełnieniem jej konkretną treścią. Jednak w skromnej literaturze przedmiotu odnaleźć można, do­strzeżony także przez wspomnianego autora, głos afirmujący dyrektywę współdzia­łania ze względu na jej przydatność dla powściągania sprawujących władzę polity­ków przed arbitralnością podejmowanych rozstrzygnięć i dla usprawnienia procesu rządzenia. Sądząc po uwagach czynionych przez doktrynę na marginesie szerszych rozważań, tego typu ocena dominuje. Tymczasem analiza 15-letniej praktyki obo­wiązywania Konstytucji z 1997 roku prowadzić powinna do przeciwnych wniosków. Mianowicie, dyrektywa ta – zarówno w postaci ogólnej, jak i skonkretyzowanej (art. 133 ust. 3) – powodowała dotychczas więcej szkód niż korzyści.

Przedstawienie argumentacji na rzecz sformułowanej oceny poprzedzić trzeba uwagami ogólnymi, służącymi uporządkowaniu dalszych wywodów.

Po pierwsze, wypadałoby rozważyć, czy zasada współdziałania władz nie stanowi immanentnego składnika zasady podziału władzy i równowagi władz. Gdyby tak było, jej wyeliminowanie nie zmieniałoby nic w zachowaniu podmiotów sprawujących wła­dzę. W tym kontekście należy stwierdzić, że w istocie współdziałanie, polegające na wzajemnej stymulacji podzielonych władz, stanowi cechę charakterystyczną szero­ko pojmowanego systemu parlamentarnego, którego jeden z wariantów funkcjonuje w Polsce. Celem zaś takiego współdziałania jest m.in. zapewnienie względnej rów­nowagi pomiędzy władzami, o której stanowi art. 10 ust. 1 Konstytucji. Odmien­na wizja podziału władzy wyrażana jest na gruncie systemów prezydenckich, wśród głównych znamion których wymienia się podział przejawiający się w możliwie najści­ślejszej separacji władz, przy jednoczesnym zachowaniu ograniczonych oddziaływań w postaci checks and balances.

W nakreślonym w tym miejscu kontekście niezbędne wydaje się zwrócenie uwagi na dwojakość pojmowania „współdziałania władz”. Sformułowanie to oznaczać może opis normatywnego kształtu ustrojowego państwa. Przy takim rozumieniu każdy sys­tem parlamentarny będzie oparty na współdziałaniu władz jako pewnej zasadzie ustro­jowej, urzeczywistniającej z kolei zasadę podziału władzy i równowagi władz. W tym znaczeniu „współdziałanie władz” daje się wyprowadzić jako logiczna konsekwencja przyjęcia w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP ostatniej ze wspomnianych zasad. Czym innym jest natomiast „współdziałanie władz” jako pewna dyrektywa konstytucyjna (postulat ustrojodawcy), mający na celu harmonijną kooperację podmiotów podzielo­nej władzy. Wolno chyba sformułować pogląd, wedle którego na gruncie wstępu do aktualnie obowiązującej polskiej konstytucji „współdziałanie władz” wyraża równo­cześnie zasadę ustrojową (zdublowaną, ale i uszczegółowioną później w art. 10 ust. 1), jak i właśnie dyrektywę konstytucyjną. Nietrudno uzasadnić powyższe stwierdzenie w zakresie drugiej jego części wysoce aksjologicznym charakterem tekstu preambuły. Ma ona za zadanie nie tylko charakteryzować ustrój państwa, ale i wyrażać dążenia ustrojodawcy – w tym przypadku dążenie do harmonijnej współpracy organów wła­dzy. Również w przypadku art. 133 ust. 3 mamy do czynienia z zasadą i dyrektywą za­razem, co uzasadnione zostanie w dalszych wywodach, poświęconych odrębnie temu przepisowi. Na razie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że eliminacja dyrekty­wy współdziałania władz mogłaby prowadzić do istotnej zmiany interpretacyjnej tek­stu Konstytucji RP, ponieważ dyrektywa ta niesie ze sobą odmienne treści niż zasada współdziałania, stanowiąca konsekwencję zasady podziału władzy i równowagi władz znanej z art. 10 ust. 1.

Po drugie, skonstatować należy, że ustrojodawca zobowiązując organy władzy do współdziałania miał w istocie na myśli współdziałanie harmonijne, respektujące punkt widzenia „drugiej strony”. Przyjęcie założenia, że chodzi o współdziałanie jako cel sam w sobie czyniłoby całkowicie zbędnym zamieszczanie omawianej tu dyrekty­wy w tekście Konstytucji, wszak wymóg współdziałania wynika każdorazowo – gdy chodzi o kompetencje wykonywane nie samodzielnie, lecz w kooperacji z innymi or­ganami – z opisu konkretnych kompetencji danego organu władzy. Przykładowo, nie trzeba za pomocą dyrektywy współdziałania zobowiązywać dodatkowo Prezydenta RP do dokonania zmiany w składzie Rady Ministrów na wniosek złożony przez jej prezesa, skoro samo brzmienie art. 161 przesądza o istnieniu takiego właśnie obo­wiązku głowy państwa. Ustrojodawcy formułującemu dyrektywę współdziałania cho­dziło więc o współdziałanie harmonijne – w tych wszystkich obszarach, w których możliwe są potencjalne konflikty pomiędzy sprawującymi władzę. Dobry przykład takiego obszaru stanowi polityka zagraniczna. Właśnie z zamiarem minimalizowania napięć pomiędzy organami dualistycznej egzekutywy w tym zakresie wprowadzono do Konstytucji RP przepis o współdziałaniu Prezydenta RP z premierem i właściwym ministrem (art. 133 ust. 3).

Po trzecie, sam sposób ukształtowania modelu polskiej egzekutywy, znajdujący swój wyraz w funkcjach i kompetencjach przypisanych (lub też nieprzypisanych) po­szczególnym jej organom, w niektórych aspektach zaburza postulowane już we wstę­pie do Konstytucji harmonijne (w domyśle) współdziałanie władz. Ujawnia się to ze szczególnym nasileniem na płaszczyźnie relacji Prezydenta RP z Radą Ministrów oraz z Sejmem. Krótko mówiąc, ustrojodawca z jednej strony domaga się od sprawujących władzę sprawnej i ukierunkowanej na realizację dobra wspólnego kooperacji, zarazem przyznając tym podmiotom znajdujące się w konflikcie uprawnienia albo nie przyznając kompetencji służących bardziej zgodnemu współdziałaniu. Nie sposób w niniejszej publikacji, mającej za zadanie jedynie zasygnalizowanie problemu, opi­sywać całokształtu polskiego systemu rządów przez pryzmat wbudowanych w niego konfliktogennych instytucji prawnych. Dla zilustrowania zagadnienia warto natomiast sięgnąć do kilku wybranych instrumentów. Bliższej analizie poddane więc zostaną w dalszej części tekstu prezydenckie prawo weta ustawodawczego i inicjatywy usta­wodawczej – oba rozpatrywane w korelacji z zapisaną we wstępie do Konstytucji RP dyrektywą współdziałania, w tym przypadku między organem egzekutywy (Prezy­dent) a Sejmem. Niemożliwy jest z kolei na gruncie ustawy zasadniczej wyczerpujący opis narzędzi prowadzenia polityki zagranicznej, stanowiącej w każdym państwie zasadniczo domenę władzy wykonawczej. Skoro jednak mocą decyzji ustrojodawcy (art. 133 ust. 3) Prezydent i organy rządowe mają współdziałać w jej zakresie, przyj­rzeć także należy się kształtowi prawnemu i praktyce funkcjonowania tej regulacji.

2. Ogólna dyrektywa współdziałania władz w kontekście wybranych kompetencji Prezydenta RP w dziedzinie ustawodawstwa

Sformułowanie o współdziałaniu władz, o którym mowa we wstępie do Konsty­tucji RP z 1997 roku, zarówno jako zasada ustrojowa, jak i jako dyrektywa konstytu­cyjna odniesione zostało do wszystkich organów władzy. Przedstawiciele wszystkich władz powinni przy wykonywaniu przypisanych im kompetencji kierować się właśnie omawianą tutaj dyrektywą, będącą dodatkowym instrumentem służącym równowa­żeniu się władz, do którego prowadzić ma już samo odpowiednie rozdysponowanie przez ustrojodawcę owych kompetencji.

Niekonsekwencja polskiego ustrojodawcy w przypadku obecnie obowiązującej Konstytucji polega na tym, że wynikającemu z dyrektywy współdziałania zakazowi rywalizacji władz towarzyszy takie ukształtowanie poszczególnych kompetencji organów władzy, które – szczególnie w razie wystąpienia zjawiska „kohabitacji” – zachęca do posługiwania się nimi wbrew tej dyrektywie. Zasygnalizowano już wcze­śniej, że bliższemu omówieniu w niniejszym tekście poddane zostaną dwa uprawnie­nia przysługujące Prezydentowi RP: weto ustawodawcze i inicjatywa ustawodawcza. W katalogu 30 prezydenckich prerogatyw to właśnie te kompetencje wydają się być potencjalnie najbardziej konfliktogenne w relacjach głowy państwa z Sejmem oraz Radą Ministrów, która jest głównym inicjatorem działalności legislacyjnej w systemie parlamentarnym.

Na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji, w razie dezaprobaty ze strony Prezydenta RP w stosunku do przedłożonej mu do podpisu ustawy uchwalonej przez parlament, może on z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, czyli – mówiąc już językiem prawniczym, a nie prawnym – zastosować weto ustawodawcze. Ma ono charakter zawieszający, gdyż Sejm jest w stanie je odda­lić uchwalając ustawę ponownie, ale tym razem nie większością zwykłą, lecz kwalifikowaną większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Postawiony w takiej sytuacji przed izbą niższą wymóg cechuje się znaczną ostrością, jakkolwiek i tak został on złagodzony w porównaniu ze wcześniejszym sta­nem konstytucyjnym, kiedy to stosowna większość wynosiła 2/3 głosujących. Przy założeniu, że w głosowaniu weźmie udział komplet posłów, do przełamania weta konieczne będzie poparcie tego rozstrzygnięcia przez 276 z nich. Nawet ugrupowania polityczne, których kluby parlamentarne cieszyły się po dotychczas przeprowadza­nych w Polsce wyborach największą liczebnością, i to wsparte przez „mniejszych” ko­alicjantów, nie dysponowały aż tak znaczną siłą w Sejmie. Dlatego w razie posłużenia się przez Prezydenta wetem rząd zmuszony jest poszukiwać poparcia nie tylko wśród posłów koalicji, ale i części opozycji. Taki też cel miał na uwadze ustrojodawca, formułując wymóg większości 3/5, zapominając chyba o innym celu, tj. o uczynieniu z weta narzędzia wymuszającego ponowną refleksję nad konsekwencjami uchwalenia ustawy. Gdyby chodziło wyłącznie o pobudzenie posłów do dodatkowego namysłu, wymóg większości niezbędnej dla odrzucenia weta zostałby określony na niższym poziomie, np. większości bezwzględnej, co i tak stanowiłoby pewne utrudnienie w po­równaniu z będącym regułą głosowaniem większością zwykłą.

Nie ma potrzeby dokonywania w tym miejscu szczegółowej charakterystyki nor­matywnej weta ustawodawczego, skupić się zaś warto na praktyce funkcjonowania tej instytucji. Analiza praktyki umożliwi wyciągnięcie wniosków co do faktycznego modelu współdziałania władz – w tym przypadku Prezydenta RP i Sejmu – w proce­sie ustawodawczym, a więc i co do skuteczności zawartej we wstępie do Konstytucji dyrektywy.

Prezydent A. Kwaśniewski posłużył się wetem 33-krotnie i tylko 3 razy zostało ono przez Sejm oddalone. Wywodzący się z lewicy prezydent aż 28 razy skorzy­stał z przysługującego mu prawa w trakcie III kadencji Sejmu, tj. w okresie sprawo­wania funkcji premiera przez stojącego na czele centroprawicowego rządu J. Buzka, zaś jedynie 5-krotnie w kolejnej kadencji Sejmu, gdy gabinetem kierowali politycy lewicy i centrolewicy – L. Miller i M. Belka. Weto zostało odrzucone jednokrotnie w czasie III kadencji Sejmu oraz dwukrotnie w IV kadencji. O ile A. Kwaśniewski z większą powściągliwością wetował ustawy uchwalane przez parlament stanowiący zaplecze bliskich mu ideowo rządów niż czynił to wcześniej w okresie „kohabitacji” z rządem J. Buzka, o tyle jego następca na stanowisku Prezydenta RP – L. Kaczyń­ski – zwrócił ustawę Sejmowi celem ponownego rozpatrzenia tylko jeden raz w cza­sie funkcjonowania Rady Ministrów zdominowanej przez Prawo i Sprawiedliwość, a aż 17 razy w okresie współistnienia z rządem D. Tuska. Tym samym potwierdziła się konstatacja wyrażona w doktrynie (na podstawie analizy prezydentur L. Wałęsy i A. Kwaśniewskiego), iż po weto znacznie częściej prezydenci sięgają w czasach  „kohabitacji”, natomiast rzadko ingerują w ten sposób w działalność Sejmu, gdy sprawują władzę równolegle z rządem o podobnej orientacji politycznej. Dodajmy, że B. Komorowski do tej pory zawetował jedynie dwie ustawy.

Jeżeli więc dyrektywa współdziałania służyć miała powstrzymywaniu polityków przed udowadnianiem swojej przewagi w stosunkach z innymi organami władzy, to w przypadku weta cel ten często – przynajmniej w warunkach „kohabitacji” – nie jest realizowany. Oczywiście, gdyby w preambule Konstytucji RP nie występowała dyrek­tywa współdziałania, Prezydent i tak dysponowałby prawem weta, które zostało mu przyznane na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej (art. 122 ust. 5). Obecność tej dyrektywy pozwala mu jednak łatwiej uzasadniać aktywność w posługiwaniu się omawianym środkiem prawnym.

Trzeba zarazem przyznać, że oś problemu zlokalizowana jest w niewłaściwym ukształtowaniu samej instytucji weta i w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu roli Prezydenta RP w procesie ustawodawczym, co ułatwia sięganie po weto w sprzecz­nych z dyrektywą współdziałania władz celach. Po pierwsze, weto utraciłoby charakter de facto „odstępstwa od idei współdziałania”, gdyby objęte było dla swej skuteczno­ści koniecznością uzyskania kontrasygnaty premiera lub – alternatywnie – łatwiej­szym do spełnienia wymogiem niezbędnej do jego przełamania większości. Po drugie, domagając się współdziałania władz, a więc i współdziałania Prezydenta z Sejmem w zakresie ustawodawstwa, ustrojodawca pozbawił głowę państwa możliwości mery­torycznego oddziaływania na kształt ustaw innych niż zainicjowane przez nią samą. Tylko bowiem będąc wnioskodawcą projektu ustawy Prezydent dysponuje prawem wnoszenia poprawek w toku postępowania legislacyjnego (art. 119 ust. 2 Konstytucji). Nie posiada on takiego uprawnienia w przypadku prac nad projektami zgłoszonymi przez Radę Ministrów, posłów, Senat czy grupę obywateli. Gdyby zaś przysługiwało mu takie uprawnienie, weto ustawodawcze mogłoby w wielu przypadkach funkcjo­nować w roli swoistego ustrojowego ultima ratio – Prezydent mógłby zapowiedzieć użycie weta jako konsekwencję odrzucenia swoich poprawek, skłaniając tym samym większość poselską do przemyślenia możliwości przyjęcia choćby niektórych z nich. Prawo poprawek prezydenckich sprzyjałoby bardziej konsensualnemu przebiegowi procesu ustawodawczego, podczas gdy obecnie w warunkach „kohabitacji” ustawa zasadnicza co najmniej prowokuje do zachowań konfrontacyjnych. Przyjmowanie nawet tylko części prezydenckich poprawek urzeczywistniałoby przyświecającą zwo­lennikom dyrektywy współdziałania ideę dążenia do zawierania kompromisów przez poszczególne ośrodki władzy. Oczywiście nawet na gruncie aktualnie obowiązującej regulacji konstytucyjnej możliwa jest do wyobrażenia sytuacja, w której rząd przefor­suje (lub posłowie uchwalą z własnej inicjatywy) poprawki odpowiadające postulatom głowy państwa. Wbrew zasadom zdrowego rozsądku byłoby jednak oczekiwanie, aby Rada Ministrów i posłowie podpisywali się pod cudzymi propozycjami politycznymi.

Doktryna dość często podpowiada objęcie weta ustawodawczego obowiązkiem kontrasygnaty, wskazując takie rozwiązanie jako drogę do uczynienia z tej instytucji kolejnego instrumentu równoważenia władz. W świetle trafnego spostrzeżenia wyra­żanego niekiedy w piśmiennictwie, iż weto oprócz funkcji „antyrządowej” (gdy skiero­wane jest przeciwko ustawom uchwalonym z inicjatywy Rady Ministrów i w kształcie przez nią aprobowanym) może też czasem pełnić funkcję dla rządu korzystną wydaje się, że jest to postulat słuszny. Jego realizacja mogłaby przynosić korzyści nie tylko rzą­dowi większościowemu, ale i mniejszościowemu, pogłębiając tym samym zracjona­lizowanie polskiej wersji systemu parlamentarnego w kierunku dalszego wzmocnienia pozycji ustrojowej gabinetu, co stanowiłoby posunięcie korzystne z punktu widzenia spójności rodzimego systemu rządów, a co za tym idzie – skuteczności procesu spra­wowania władzy w Polsce. W dotychczasowej praktyce zdarzył się już przypadek weta zastosowanego – co prawda nieskutecznie – na prośbę Ministra Finansów, gdy chodziło o ustawę uchwaloną wbrew woli rządu. Przyjęcie wariantu z kontrasygnatą nie dawa­łoby stuprocentowej pewności niedojścia do skutku niepożądanej przez Radę Ministrów ustawy, ale przy zachowaniu obecnego progu większości niezbędnej dla odrzucenia weta znacząco zwiększałoby szanse na zwycięstwo rządu w konflikcie z Sejmem w razie posiadania poparcia w osobie głowy państwa. Z tego względu niektórzy przedstawiciele doktryny bardzo stanowczo sprzeciwiają się postulatowi obniżania wskazanego wymogu do poziomu większości bezwzględnej lub zwykłej.

Objęcie kompetencji do wetowania ustaw obowiązkiem uzyskania kontrasygnaty premiera rozpatrywać należy jako posunięcie alternatywne wobec propozycji wypo­sażenia Prezydenta RP w prawo wnoszenia poprawek do wszelkich projektów ustaw. Uzależnienie bowiem skuteczności weta od uzyskania aprobaty Prezesa Rady Mini­strów czyniłoby całkowicie iluzorycznymi „koncyliacyjne” oddziaływanie wprowadzenia w życie tej drugiej propozycji. Skoro bowiem Prezydent nie byłby w stanie za pomocą wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy realnie sprzeciwić się woli rządu, to i zwykle mijałoby się z celem wnoszenie przezeń poprawek do projektu ustawy (chyba że byłyby to tylko niekontrowersyjne korekty technicznolegislacyjne). Bez „miecza Damoklesa” w postaci groźby weta stanowiący zaplecze rządu posłowie mogliby nic nie ryzykując sprzeciwiać się poprawkom prezydenckim.

Obie przedstawione propozycje zmian w Konstytucji RP prowadziłyby do lepsze­go rozwinięcia dyrektywy współdziałania władz na gruncie jej przepisów szczegóło­wych dotyczących kooperacji poszczególnych organów w dziedzinie ustawodawstwa. Weto mogłoby wówczas służyć także rzetelnej współpracy, a nie tylko blokowaniu.

Specyficznego rozwinięcia dyrektywy współdziałania władz upatrywać wol­no w wyposażeniu Prezydenta RP w prawo inicjatywy ustawodawczej. Jak zauważa M. Kruk, w systemie parlamentarno-gabinetowym jest to rzadko spotykana kompetencja głowy państwa; chodzi o to, „aby nie tworzyć konkurencyjnych ośrodków decyzyjnych w obrębie władzy wykonawczej”. W aktualnej polskiej konstytucji kompetencja ta ma prima facie – w przeciwieństwie do weta ustawodawczego – charakter „pozytywny”, jed­nak głębszy namysł nad jej sensem pozwala na wyciągnięcie bardziej zniuansowanych wniosków, odnoszących się do sytuacji „kohabitacji”. Wnoszenie przez głowę państwa istotnych politycznie projektów do Sejmu zdominowanego przez nieprzychylną jej więk­szość zwykle mijałoby się z celem, projekty takie nie zostałyby bowiem uchwalone. Natomiast w razie istnienia gabinetu mniejszościowego realizującego odległą od prezydenckiej wizję polityki Prezydent mógłby – jako sojusznik opozycji – stać się inicjatorem „antyrządowej” działalności legislacyjnej, pozostając zarazem podmiotem niepodlegającym odpowiedzialności parlamentarnej. Taki rozwój zdarzeń – w którym prawo inicja­tywy ustawodawczej służyłoby wrogiej konkurencji dwóch ośrodków egzekutywy – nie byłby pożądany i w istocie stanowiłby zaprzeczenie dyrektywy (harmonijnego) współ­działania władz, a jednak nie został wykluczony przez obecnie obowiązującą Konstytucję. Wprawdzie praktyka dotychczasowych „kohabitacji” nie potwierdza przedstawionych tu obaw (głównie ze względu na większą atrakcyjność polityczną weta ustawodawczego), lecz nie sposób wykluczyć urzeczywistnienia się podobnego zagrożenia w przyszłości.

Brak możliwości zgłaszania przez Prezydenta poprawek do niepochodzących od niego projektów ustaw redukuje szanse na jego w miarę harmonijną współpracę z re­prezentującą inną opcję polityczną większością parlamentarną w wymiarze ustawo­dawstwa. Z kolei w przypadku prawa inicjatywy ustawodawczej problem tkwi w przy­znaniu Prezydentowi uprawnienia potencjalnie (przy odpowiednio ukształtowanych w Sejmie stosunkach większości) groźnego dla funkcjonowania państwa w okresie „kohabitacji”.

3. Dyrektywa współdziałania władz z art. 133 ust. 3 a polityka zagraniczna państwa

Wprowadzenie regulacji z art. 133 ust. 3, czyli skonkretyzowanej dyrektywy współdziałania władz, służyć miało zobowiązaniu Prezydenta RP do harmonijnej ko­operacji z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem w zakresie wykonywa­nia przez Prezydenta funkcji reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych oraz dotyczących tej funkcji kompetencji określonych w ust. 1 i 2. Chodziło o pogodzenie klasycznych dla reprezentacyjnej prezydentury uprawnień związanych z udziałem państwa w stosunkach międzynarodowych z przekazaniem prowadzenia polityki za­granicznej rządowi, co wynika jednoznacznie z art. 146 ust. 1. Trafnie spostrzeżono w literaturze, że „niezbyt kurtuazyjne” dla Prezydenta sformułowanie art. 133 ust. 3 miało powstrzymać go przed próbami prowadzenia konkurencyjnej w stosunku do rządowej polityki zagranicznej.

W doktrynie istnieje rozbieżność co do zakresu kompetencji głowy państwa w sto­sunkach zewnętrznych. Zdaniem jednych wyliczenie z art. 133 oraz treść art. 116 (po­stanawianie o stanie wojny, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie) wyczerpują kompetencje Prezydenta w tej dziedzinie. Inni zaś przekonują, że w wykonywaniu swojej funkcji reprezentacji „zewnętrznej” dysponuje on jeszcze innymi kompetencjami, jakkolwiek mają one charakter niewładczy (chodzi np. o składanie wizyt w innych krajach czy wysyłanie depesz gratulacyjnych). Bez względu na pewną rozbieżność tych ujęć, postanowienia art. 146 nie pozostawiają wątpliwości, który organ egzeku­tywy odpowiada za politykę zagraniczną. Za słuszne należy też uznać propozycje na­kazujące odwoływanie się w procesie interpretacji art. 133 do wykładni historycznej. Zwrócić więc należy uwagę, że – inaczej niż na gruncie małej konstytucji z 1992 roku – Prezydent RP nie sprawuje już „ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków za­granicznych”, gdyż zostało ono przekazane Radzie Ministrów na mocy art. 146 ust. 4 pkt 9, co jest spójne z rozstrzygnięciem ustrojodawcy, iż to właśnie rząd prowadzi tak politykę wewnętrzną, jak i zagraniczną. Już tylko te argumenty dowodzą rzeczywistej intencji przyświecającej twórcom ustawy zasadniczej przy redagowaniu art. 133 ust. 3. Dodać jeszcze wypada, że jakkolwiek „współdziałanie”, o którym stanowi ten przepis, rzeczywiście wymaga odpowiedniego wzajemnego stosunku wszystkich uczestniczą­cych w nim podmiotów, to jednak ze stylistyki sformułowania „Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem” (kolejność!) wolno wysnuć wniosek o silniejszym zaakcentowaniu powinności głowy państwa, wynikającym również z faktu, że to nie ona w zasadniczej mierze odpowiada za politykę zagraniczną. Nie­wątpliwie zaś cel ustrojodawcy stanowiło – motywowane racją stanu – zapobieżenie sytuacji, w której organy dwuczłonowej egzekutywy prowadzą rywalizację w dziedzinie kontaktów z zagranicą, co nie służyłoby przecież interesom Rzeczypospolitej.

Mimo słusznych intencji ustrojodawcy na gruncie unormowań Konstytucji RP do­tyczących kwestii zagranicznych mamy do czynienia z niepełną precyzją, do czego w zasadniczej mierze przyczynia się właśnie dyrektywa współdziałania władz. Nie dziwi więc, że art. 133 ust. 3 stał się zarzewiem konfliktu pomiędzy dwoma ośrodkami egzekutywy, potwierdzając obawy co do jego „wątpliwej wartości normatywnej”. Warto zauważyć, że choć Aleksander Kwaśniewski raczej bezkonfliktowo współpracował w dziedzinie polityki zagranicznej z kolejnymi gabinetami, to jednak i wów­czas zdarzył się przypadek sporu o wpływ Prezydenta na nominacje ambasadorskie, ostatecznie zażegnanego wprawdzie z wykorzystaniem dyrektywy współdziałania, ale zarazem przez nią po części wywołanego. Znacznie bardziej zaogniły się – również na tle wizji polityki zagranicznej – stosunki wewnątrz dualistycznej egzekutywy w okre­sie „kohabitacji” L. Kaczyńskiego z rządem D. Tuska. W tamtym okresie dyrektywa współdziałania stworzyła Prezydentowi pretekst dla wyrażania aspiracji do roli rów­norzędnego wobec Rady Ministrów podmiotu polityki zagranicznej RP, choć Konsty­tucja wyraźnie przesądza, że to właśnie rząd prowadzi tę politykę.

Spór kompeten­cyjny pomiędzy L. Kaczyńskim a D. Tuskiem, powstały w związku z uczestnictwem w posiedzeniu Rady Europejskiej w październiku 2008 r. i prezentowaniem na nim stanowiska Polski musiał rozstrzygać Trybunał Konstytucyjny. Powodem konfliktu pomiędzy Prezydentem a premierem był – ostatecznie zrealizowany – zamiar tego pierwszego wzięcia udziału w posiedzeniu wspomnianej rady mimo sprzeciwu szefa gabinetu, wyrażonego nawet w uchwale Rady Ministrów ustalającej skład delegacji nieuwzględniający głowy państwa. Otoczenie L. Kaczyńskiego uzasadniało wówczas determinację Prezydenta właśnie treścią art. 133 ust. 3 Konstytucji, a ponadto jego statusem najwyższego przedstawiciela RP (art. 126 ust. 1). W swoim rozstrzygnięciu TK podzielił co do zasady przytoczoną powyżej argumentację dotyczącą sposobu, w jaki interpretować należy obowiązek współdziałania wyrażony w art. 133 ust. 3 Konstytucji, eksponując kompetencje Rady Ministrów w zakresie prowadzenia polity­ki zagranicznej (do których zaliczono także ustalanie stanowiska na posiedzenie Rady Europejskiej); zarazem jednak uznał, że Prezydent RP może uczestniczyć w konkret­nym posiedzeniu tej rady, jeśli uzna to za celowe dla realizacji zadań opisanych w art. 126 ust. 2 Konstytucji, jakkolwiek jego udział musi być także objęty współdziałaniem z rządem. Orzeczenie Trybunału spotkało się z dość życzliwym odbiorem przedstawi­cieli doktryny, choć wyrażano także pewne uwagi krytyczne. Ciekawe spostrzeżenia zaprezentował J. Jaskiernia. Z jednej strony uznał on, że TK zbyt skromnie wyliczył uprawnienia Prezydenta wynikające z jego zadań ustrojowych określonych w art. 126 ust. 2. Tym samym rola Prezydenta sprowadzona została głównie do bycia informo­wanym o stanowisku przyjętym przez Radę Ministrów, bez zapewnienia mu możliwo­ści aktywnego oddziaływania na rząd w procesie ustalania tego stanowiska. Z drugiej strony jako postulat de lege ferenda proponuje wspomniany autor odejście – w miarę możliwości – od ogólnikowego ujmowania w przepisach Konstytucji zadań Prezyden­ta i skoncentrowanie się na precyzyjnym wymienieniu samych kompetencji. Takie wnioski zasługują na pełną aprobatę, gdyż ich realizacja znacząco zawęziłaby pole do powstawania konfliktów takich jak ten z 2008 roku.

4. Konkluzje

Zapewne to nie dyrektywa współdziałania władz stanowi główne źródło proble­mów pojawiających się w związku z funkcjonowaniem systemu rządów ukształtowa­nego przez obecną Konstytucję RP. Jednak, będąc przejawem ustrojowego wishful thinking jej pomysłodawców, nie tylko nie rozwiązuje ona tych problemów, ale nawet niekiedy je pogłębia. Zamiast podnosić jakość wzajemnych oddziaływań poszczególnych ośrodków władzy stała się pretekstem do podejmowania prób wkraczania w za­strzeżone dla innych organów kompetencje (art. 133 ust. 3 postrzegany przez Prezy­denta jako rzekomo równoważący art. 146 ust. 1) lub też za jej pomocą uzasadniano nadużywanie własnych kompetencji przez poszczególne organy władzy (przykład stosowania weta ustawodawczego w okresie „kohabitacji” 2007-2010 – choć tu zasad­niczy problem tkwi w całokształcie koncepcji udziału Prezydenta w procesie ustawo­dawczym, niezachęcającym do harmonijnej kooperacji).

Pożądane jest stymulowanie praktyki politycznej polegającej na rzetelnym współdzia­łaniu organów władzy. Jednak usiłowanie „zadekretowania” takich postaw za pomocą konstytucyjnych klauzul generalnych, stwarzających sposobność do całkowicie sprzecz­nych interpretacji, musiało zakończyć się niepowodzeniem. Ustawa zasadnicza powin­na uwzględniać poziom kultury politycznej społeczeństwa, tak aby redukować zagrożenie ujawniania się w procesach politycznych najgorszych jej cech. W pracach nad Konstytucją nie przemyślano dostatecznie wnikliwie tego aspektu i po latach przyznać trzeba rację W. Osiatyńskiemu, który protestując podczas jednego z posiedzeń Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przeciwko dyrektywie współdziałania władz stwierdził, że może i byłoby ono do pomyślenia „na Samoa czy Hawajach, ale nie w Polsce”.

W przypadku koegzystencji prezydenta, rządu i większości parlamentarnej po­chodzących z tego samego obozu politycznego dyrektywa współdziałania władz może faktycznie, jak postrzegają ją jej entuzjaści, pełnić rolę czynnika organizującego życie wspólnoty politycznej. W razie „kohabitacji” natomiast zachodzi – potwierdzone do­tychczasowymi doświadczeniami III RP – znaczne niebezpieczeństwo przekształcenia się jej w element przyczyniający się do dezorganizacji funkcjonowania państwa i wza­jemnego blokowania się organów władzy, przez co uszczerbku doznaje podkreślone także we wstępie do Konstytucji RP dążenie ustrojodawcy do zapewnienia sprawności instytucji publicznych. Z tego względu, w celu stworzenia każdemu kolejnemu rządo­wi przestrzeni ustrojowej do skutecznego odpowiadania na coraz trudniejsze wyzwania rzeczywistości XXI wieku, poprzeć warto wyeliminowanie z tekstu Konstytucji RP li­teralnie wyrażonej dyrektywy współdziałania, zwłaszcza że posunięcie to w żaden spo­sób nie oznaczałoby zlikwidowania współpracy organów tam, gdzie ich kompetencje tę współpracę czynią niezbędną. Trudno bowiem mieć pewność, że w razie kolejnej „kohabitacji” politycy zastosują się do formułowanych często wezwań przedstawicieli nauki, aby przestrzegać dyrektywy współdziałania władz. Zamiast tego znów może się zdarzyć, że ów konstytucyjny nakaz współpracy będzie wykorzystywany dla uzasad­niania działań z nim sprzecznych. Jak trafnie zauważa L. Garlicki: „Żaden (…) przepis Konstytucji nie pomoże, gdy po obu stronach zaznacza się brak woli współdziałania i wrogość personalna”. Jednak Konstytucja nie powinna stwarzać dodatkowych okazji do dawania upustu tego rodzaju negatywnym emocjom politycznym.

Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Publikował m.in. na łamach „Przeglądu Sejmowego”.