Glosa do wyroku Trybunału o wygaśnięciu mandatu wójta niezdolnego do pracy

glosa| Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych| niepełnosprawność| osoba niepełnosprawna| Trybunał Konstytucyjny| Wojciech Hermeliński| wójt

Glosa do wyroku Trybunału o wygaśnięciu mandatu wójta niezdolnego do pracy

1. Glosowany wyrok [z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12; artykuł pochodzi z "Przeglądu Sejmowego" nr 2/2014 – red. OK] został wydany w sprawie zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich [dalej: RPO, wnioskodawca], który zakwestionował konstytucyjność art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy [dalej: k.w.]. Zaskarżony przepis stanowi: „Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek: orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji”. Z kolei w myśl art. 5 pkt 6 k.w.: „Ilekroć w kodeksie jest mowa o wójcie — należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta”.

W opinii RPO, art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. [dalej: Konwencja], gdyż: z jednej strony, „w przypadku wygrania przez kandydata z takim orzeczeniem wyborów należałoby wygasić jego mandat w pierwszym dniu urzędowania”, a więc „bierne prawo wyborcze tej kategorii podmiotów ma w istocie charakter pozorny”.

Z drugiej strony, orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydane po objęciu funkcji publicznej, wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu bez względu na zachowanie faktycznej zdolności do pełnienia funkcji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Ponadto, „nie można znaleźć przesłanek do zróżnicowania dostępu osób z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielniej egzystencji do funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz innych funkcji publicznych, które z powodzeniem wykonują [np. mandat posła — uwaga D.L.-S.] [...]. Wprowadzona regulacja nie pozostaje w związku z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Trudno jest w ogóle wskazać cel, jakiemu kwestionowany przepis ma służyć. Okoliczność, iż taka regulacja została wprowadzona tylko w zakresie sprawowania funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może wskazywać, że ma ona charakter arbitralny” [5]. Reasumując, zaskarżony przepis dyskryminuje osoby niepełnosprawne w dostępie do służby publicznej.

2. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt K 51/12) orzekł, że: „art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy [...] rozumiany w ten sposób, że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta, jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Tezy glosowanego wyroku można ująć następująco: po pierwsze, Trybunał zastrzegł, że pojęcia „niezdolność do pracy” i „niezdolność do samodzielnej egzystencji” nie są tożsame z pojęciem „niepełnosprawność”, bowiem „każda osoba niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS [Funduszu Ubezpieczeń Społecznych — uwaga D.L.-S.] jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu ustawy rehabilitacyjnej, ale nie każda osoba niepełnosprawna jest niezdolna do pracy. Na taką relację między niepełnosprawnością i niezdolnością do pracy wskazuje również art. 5 ustawy rehabilitacyjnej”.

Po drugie, Trybunał ustalił wąsko zakres normowania zaskarżonego przepisu, ponieważ w sprawie zawisłej przed TK kwestionowano sposób rozumienia art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Zgodnie z sentencją wyroku nie obejmuje on swoim zakresem osób kandydujących na urząd wójta niezależnie od tego, czy później na urząd ten zostaną one wybrane czy nie. Z punktu widzenia czynności wygaśnięcia mandatu jest istotne, aby orzeczenie o niezdolności zostało wydane po objęciu urzędu. „Założenie, że ustawodawca dopuszcza do kandydowania i wyboru na urząd wójta osobę, co do której orzeczono niezdolność do pracy lub do samodzielnej egzystencji po to, by następnie natychmiast po jej wyborze można było stwierdzić wygaśnięcie mandatu, pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Oznaczałoby to bowiem marnotrawienie środków finansowych, wprowadzanie w błąd osób głosujących i kandydujących oraz narażanie wspólnoty samorządowej na problemy związane z koniecznością powtórzenia procedury wyborczej”.

Po trzecie, „[...] orzeczenie o niezdolności do pracy wydane względem osoby zajmującej urząd wójta jest równoznaczne ze stwierdzeniem niezdolności do wykonywania obowiązków wójta. Innymi słowy, ustawodawca uznał, że służby publicznej na tym stanowisku nie może pełnić osoba, względem której orzeczono choćby częściową niezdolność do pracy. Orzeczenie wydane w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS pozwala na przyjęcie domniemania, że jeżeli zostało ono wydane wobec osoby wykonującej obowiązki wójta, to przesądza to niezdolność do wykonywania tych właśnie obowiązków”. Dotyczy to zarówno orzeczenia o całkowitej, jak i częściowej niezdolności do pracy.

Po czwarte, „[...] precyzyjnie został również określony czas niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, który uzasadnia konieczność wygaszenia mandatu. Chodzi bowiem o sytuację, gdy niezdolność taka zostanie orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji. Nie każdy wypadek niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji będzie zatem uzasadniał konieczność wygaszenia mandatu, ale tylko taki, który do końca kadencji — jak się zakłada — uniemożliwi pełnienie funkcji powierzonych w drodze wyborów powszechnych”.

Podsumowując, Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, a w szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego”.

3. Przedmiot zawisłej przed TK sprawy o sygn. akt K 51/12 zasługuje na szczególną uwagę, bowiem łączy trzy kwestie. Pierwsza dotyczy dostępu do służby publicznej osób z niepełnosprawnością. Druga wiąże się z obowiązkiem państwa usprawnienia osób z niepełnosprawnością piastujących funkcje publiczne. Trzecia odnosi się do zabezpieczenia interesów gminy na wypadek trwałej niezdolności wójta do wywiązywania się ze swych obowiązków ze względu na stan zdrowia. Wyrok TK, jaki zapadł w tej sprawie, zasługuje natomiast na krytyczną glosę z kilku powodów.

4. Zacznę od problemu niepełnosprawności i niezdolności do pracy. TK badał, przed przystąpieniem do analizy zarzutów RPO, w jakiej relacji pozostają dwie kategorie podmiotów, tj. osoby z niepełnosprawnością i osoby z orzeczoną niezdolnością do pracy. Uzasadnienie zajmujące ponad trzy strony dowodzi, że studia TK w tym zakresie były głębokie i szczegółowe. Kończy je ustalenie, iż każda osoba niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest osobą niepełnosprawną, zaś adresatami zaskarżonego przepisu są także osoby niepełnosprawne. Jednak TK z powyższego stwierdzenia nie wyciąga żadnych wniosków, nie wskazuje na konsekwencje, jakie z niego wynikają dla osób z niepełnosprawnością.

Przede wszystkim nie dostrzega też, że zaskarżony art. 492 § 1 pkt 6 k.w. dokonuje dyferencjacji tych osób. Jego adresatem są bowiem wójtowie niezdolni do pracy lub samodzielnej egzystencji w świetle przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie dotyczy on natomiast wójtów, wobec których orzeczono niepełnosprawność na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych [dalej: u.r.z.]. Zgodnie z tą ustawą, Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydaje orzeczenia o: niepełnosprawności w lekkim, umiarkowanym i znacznym stopniu, a także niezdolności do samodzielnej egzystencji. Podstawą orzeczenia o niepełnosprawności jest m.in. niezdolność do pracy, a w przypadku niezdolności do samodzielnej egzystencji naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. W konsekwencji osoba z niepełnosprawnością orzeczoną na podstawie u.r.z., lecz nie legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do pracy wydanym na podstawie przepisów ustawy o rentach i emeryturach, może bez żadnych przeszkód taki mandat sprawować.

Ponadto TK pominął w uzasadnieniu wyroku obowiązek państwa wprowadzenia racjonalnych usprawnień umożliwiających osobom z niepełnosprawnością wykonywanie przypisanych im funkcji społecznych, np. zatrudnienia, w tym także zatrudnienia w charakterze wójta. Źródłem tego obowiązku jest przywołany jako konwencyjny wzorzec kontroli art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, zobowiązujący państwa–strony konwencji do zagwarantowania osobom niepełnosprawnym praw politycznych i możliwości korzystania z nich na zasadzie równości z innymi osobami oraz do „efektywnego sprawowania urzędu i pełnienia wszelkich funkcji publicznych na wszystkich szczeblach rządzenia, ułatwianie korzystania ze wspomagających i nowych technologii tam, gdzie to właściwe” (art. 29 lit. a Konwencji). W myśl cytowanego przepisu — jak się wydaje — niezdolność do pracy jako podstawa niepełnosprawności nie musi wcale pociągać za sobą konieczności wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem także rozwiązania stosunku pracy. Konwencja zobowiązuje natomiast państwo do podjęcia działań usprawniających w postaci zorganizowania stanowiska pracy na warunkach pracy chronionej, by niepełnosprawny wójt (z orzeczeniem niezdolności do pracy) mógł swoją funkcję publiczną mimo wszystko wykonywać. Usprawnieniu służą nowoczesne technologie, innowacyjne rozwiązania, zintegrowane planowanie, edukacja, w tym odpowiednie nastawienie społeczeństwa do osób niepełnosprawnych oraz regulacje prawne, do których nie można zaliczyć zakwestionowanej normy. Szkoda tylko, że tego obowiązku państwa wobec niepełnosprawnych wójtów sąd konstytucyjny nie dostrzegł, umarzając postępowanie co do konwencyjnego wzorca kontroli z uwagi na zbędność orzekania.

Trybunał Konstytucyjny ograniczył zakres normowania zaskarżonego przepisu, próbując zdjąć z niego odium niekonstytucyjności. Trafnie ustalił, że spór między uczestnikami postępowania dotyczy także tego, czy przesłankę wygaśnięcia mandatu stanowi jedynie orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydane po nabyciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy może również orzeczenie wydane przed dniem wyborów na to stanowisko. Wykładnia językowa i systemowa art. 492 § 1 pkt 6 k.w. skłoniła TK do przychylenia się do pierwszego stanowiska. Uzasadnił to m.in. następującym argumentem: „Otóż należy zauważyć, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to stanowisko. Nie ma wątpliwości, że dopiero po nabyciu mandatu wójta mogą zaistnieć przesłanki jego wygaśnięcia wskazane w art. 492 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 k.w., czyli [...] naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach [...]”.

Ten argument natury systemowej miał w założeniu wzmocnić wykładnię językową zaskarżonego przepisu, a tymczasem podważył wiarygodność uzasadnienia wyroku, rzucając cień na jego warsztat. Stało się to za sprawą stwierdzenia, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu, w tym także przesłanka naruszenia ustawowych zakazów łączenia (tzw. incompatibilitas). Otóż twierdzenie to nie jest prawdziwe. Do takiego samego wniosku doszliby również sędziowie TK, gdyby nieco głębiej przeanalizowali problem. Do wyobrażenia jest przecież sytuacja, kiedy kandydat pełni funkcję niepołączalną z mandatem wójta, następnie wygrywa wybory i składa ślubowanie, by objąć mandat. W tym przypadku przesłanka wygaśnięcia mandatu wymieniona w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., jaką jest wykonywanie innej funkcji publicznej, zaistniała przed wyborem. A zatem mandat wójta nie może wygasnąć, według logiki wyroku, gdyż okoliczność (wykonywanie funkcji niepołączalnej z mandatem) nie powstała po objęciu urzędu. Wniosek taki nie daje się obronić w świetle art. 492 § 4 k.w.: „Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania”. Z kolei art. 492 § 5 przewiduje, że „w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu”.

Inny przykład wadliwości rozumienia przesłanek wygaśnięcia dostarcza sędzia TK Wojciech Hermeliński w zdaniu odrębnym złożonym do glosowanego wyroku. Jego zdaniem, nie wszystkie wymienione w art. 492 § 1 k.w. przesłanki wygaśnięcia mandatu mogą „zaistnieć” (w sensie: powstać) dopiero po objęciu mandatu, czyli po wyborze wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na dane stanowisko. „Twierdzenie to jest prawdziwe jedynie w odniesieniu do tych okoliczności wymienionych w zaskarżonym przepisie [...]. W odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 492 § 1 pkt 4 i 7, tj. utraty prawa wybieralności i śmierci, jest już jednak inaczej: okoliczności te mogą wystąpić także przed wyborami i są prawnie relewantne, tyle tylko, że wówczas nie skutkują wygaśnięciem mandatu (nie został on wszak objęty), lecz skreśleniem z listy kandydatów (por. art. 483 § 1 kodeksu wyborczego)”.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia równego dostępu do służby publicznej (postępowanie co do art. 32 Konstytucji jako wzorca związkowego umorzył z uwagi na zbędność orzekania w zakresie badania naruszenia zasady równości), ponieważ mandat wygasa równo wszystkim wójtom, jeśli niezdolność do pracy została orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji. „Nie każdy wypadek niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji będzie [...] uzasadniał konieczność wygaszenia mandatu, ale tylko taki, który do końca kadencji — jak się zakłada — uniemożliwi pełnienie funkcji powierzonych w drodze wyborów powszechnych”. Jeśli powyższy fragment uzasadnienia zestawi się z innym — wynikającym z uzasadnienia glosowanego wyroku — twierdzeniem, że „orzeczenie wydane w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS pozwala na przyjęcie domniemania, że jeżeli zostało ono wydane wobec osoby wykonującej obowiązki wójta, to przesądza niezdolność do wykonywania tych właśnie obowiązków. Dotyczy to zarówno orzeczenia o całkowitej, jak i częściowej niezdolności do pracy. Orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oznacza bowiem utratę zdolności do wykonywania wszelkiej pracy, a więc również pracy wójta”, to pogląd o braku naruszenia równego dostępu do służby publicznej nie jest już taki przekonywający.

Pomijając szczegółową analizę zasady równości, wydaje się pewne, iż zaskarżony przepis różnicuje wójtów odznaczających się taką samą cechą, tj. orzeczoną niezdolnością do pracy według kryterium czasowego. W rezultacie wójt, wobec którego ZUS orzekł całkowitą niezdolność do pracy na dwa lata — mimo że według TK orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oznacza utratę zdolności do wykonywania wszelkiej pracy — może swój mandat sprawować, jeśli ważność orzeczenia upłynie najpóźniej w dniu poprzedzającym upływ kadencji. W takim przypadku do skutecznego wykonywania mandatu/zatrudnienia wystarczą usprawnienia, np. usunięcie barier architektonicznych, nowoczesny aparat słuchowy, wzmacniacz pętli indukcyjnej. Ponadto wójt będzie mógł obok wynagrodzenia za pracę pobierać rentę z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ orzeczenie całkowitej niezdolności nie oznacza bezwzględnego zakazu zatrudniania. Mniej szczęścia, według logiki wyroku, będzie miał wójt, który wystąpi z wnioskiem o orzeczenie powyższej niezdolności tuż przed zakończeniem kadencji, a lekarz orzecznik ZUS orzeknie ją na okres co najmniej do końca kadencji. W obydwu opisanych sytuacjach wójt stał się niezdolny do pracy w czasie, gdy pełnił swoje obowiązki, z tą jednak różnicą, że w pierwszym przypadku niezdolność ustanie przed upływem kadencji, co legitymuje go do pełnienia mandatu, zaś w drugim — niezdolność ustanie wraz z końcem kadencji, co pozbawia go zdolności do wypełniania mandatu. Ten prosty przykład dowodzi, że wprowadzone zróżnicowanie nie przechodzi testu równości, bo czy pozostaje ono w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji? Czy waga interesu, któremu ma służyć, jest adekwatna do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania? Czy kryterium różnicowania pozostaje w zgodzie z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych? Na te trzy pytania, moim zdaniem, należy odpowiedzieć przecząco, gdyż dla TK nie jest istotna okoliczność, czy wójt jest rzeczywiście zdolny do sprawowania funkcji ze względu na stan zdrowia, ważny jest natomiast okres orzeczonej niezdolności i jej związek z upływem kadencji. W konsekwencji wójt niezdolny do samodzielnej egzystencji (naruszenie sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych) może bez żadnych przeszkód sprawować urząd, jeśli orzeczenie zostało wydane przed nabyciem mandatu albo zostało orzeczone na okres krótszy niż kadencja.

Trudno jest zaaprobować taki pogląd TK: „Orzeczenie wydane w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS pozwala na przyjęcie domniemania, że jeżeli zostało ono wydane wobec osoby wykonującej obowiązki wójta, to przesądza to niezdolność do wykonywania tych właśnie obowiązków”, zaś „orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oznacza [...] utratę zdolności do wykonywania wszelkiej pracy, a więc również pracy wójta”. Powyższe domniemanie nakazuje przyjąć, że skoro orzeczono niezdolność do pracy na okres co najmniej do końca kadencji, to wójt nie może należycie piastować mandatu ze względu na stan zdrowia, co implikuje konieczność jego wygaśnięcia. Jako że zaskarżony przepis mieści w sobie domniemanie, na co wskazuje TK, to wójt będący jego adresatem powinien mieć prawną możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwnego. W powyższym przypadku do obalenia wspomnianego domniemania wystarczyłby dowód, że mimo orzeczenia niezdolności do pracy (podstawa domniemania), nie zaistniała okoliczność, jaką jest brak faktycznej zdolności psychofizycznej do pełnienia funkcji. Trzeba przy tym pamiętać, że wójt jako pracownik gminy zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. — Kodeks pracy [dalej: k.p.] podlega obowiązkowym badaniom lekarskim: wstępnym, kontrolnym i okresowym. Wobec braku bezwzględnego zakazu pracy przez osoby niezdolne do pracy lub osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji, orzeczenie właściwego lekarza medycyny pracy powinno być decydujące dla oceny stanu zdrowia wójta w kontekście obowiązków wynikających z mandatu, z którymi łączą się w sposób nierozerwalny obowiązki pracownicze. Kodeks pracy stanowi bowiem: „w przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku”.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt podjętego problemu, można stwierdzić, iż orzeczenie właściwego lekarza medycyny pracy mogłoby posłużyć za dowód oba). W konsekwencji łagodziłoby to rygoryzm analizowanej przesłanki wygaśnięcia mandatu, umożliwiając indywidualizację oceny stanu zdrowia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wobec którego orzeczono niezdolność do pracy na podstawie przepisów emerytalno-rentowych. Szkoda, że tej luki Trybunał nie dostrzegł i nie zasygnalizował stosownym postanowieniem. Przyjął natomiast inną, bardziej kosztowną i sformalizowaną procedurę obalenia domniemania wynikającego z zaskarżonego przepisu, którą jest procedura wyborcza. Zdaniem TK, nie ma żadnych przeszkód, aby były wójt stanął do wyborów i zdobył ponownie mandat, który wygasł z powodu orzeczonej niezdolności do pracy na okres co najmniej do końca kadencji.

W podsumowaniu wywodu, TK stwierdził, że „kwestionowany przepis jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, a w szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego”. W moim przekonaniu, zaskarżona regulacja nie spełnia testu proporcjonalności, ponieważ jest bezużyteczna.

Po pierwsze, u podstaw badanej regulacji legła troska o sprawne działanie gminy. Celem ustawodawcy było bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wójt byłby trwale niezdolny do wykonywania swojej funkcji z powodu stanu zdrowia. Powyższa okoliczność w pełni uzasadniałaby wygaśnięcie mandatu. Jednak utrata w sposób trwały zdolności do wykonywania funkcji z powodu stanu zdrowia nie jest rodzajowo tożsama z „orzeczeniem niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach”. Termin „niezdolność do pracy” stosowany jest przy orzekaniu w celach uzyskania świadczeń emerytalno-rentowych i — jak zauważa się w nauce prawa — nie jest miarodajny z punktu widzenia oceny zdolności do pracy w charakterze wójta. Ważne natomiast, czy istnieje trwała przeszkoda w sprawowaniu mandatu (wykonywaniu zatrudnienia) spowodowana stanem zdrowia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Można przytaczać wiele przypadków z orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził niezdolności do pracy, choć wnioskodawca utracił zdolność psychofizyczną do wykonywania zatrudnienia z powodu przewlekłej i niewyleczalnej choroby. W opisanej sytuacji mandat powinien także wygasnąć, jednak w świetle zaskarżonego przepisu, jak się wydaje, jest to niemożliwe.

Po drugie, lekarz orzecznik ZUS może wydać orzeczenie o niezdolności tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Innymi słowy, stwierdzanie owej trwałej przeszkody zależy w głównej mierze od samego wnioskodawcy. Można więc zasadnie spytać, czy i w jakim celu wójt, znając treść art. 492 § 1 pkt 6 k.w., będzie wnioskować do ZUS o orzeczenie niezdolności do pracy? Graniczy z pewnością, że żaden wójt w Polsce nie wystąpi z takim wnioskiem do ZUS, chyba że w bezpośrednim zamiarze uzyskania świadczenia rentowego. Nie wydaje się też, aby przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w. miał służyć wójtom do potwierdzania przed elektoratem w sposób autorytatywny trwałej przeszkody w sprawowaniu przez nich urzędu. Przecież wójt, którego stan zdrowia nie pozwala na wypełnianie mandatu, może w każdej chwili sam złożyć rezygnację. Do skuteczności tej czynności nie jest wymagane orzeczenie lekarza orzecznika ZUS.

Po trzecie, inaczej rzecz się ma, gdy wójt trwale niezdolny do wykonywania swojej funkcji nie zamierza albo faktycznie nie może wystąpić z wnioskiem do ZUS o orzeczenie niezdolności do pracy. W aktualnym stanie prawnym nie ma żadnych środków prawnych pozwalających na uruchomienie procedury wygaśnięcia mandatu w opisanej sytuacji. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł powyższą lukę, wydając postanowienie sygnalizacyjne z 11 lutego 2014 r. (sygn. akt S 1/14), w którym zauważył: „pełne wykorzystanie możliwości, jakie daje zakwestionowany [...] przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w., wymaga stworzenia procedury pozwalającej na orzekanie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która byłaby uruchamiana również w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego”.

5. Reasumując, w moim przekonaniu, przedstawione wcześniej argumenty nie pozwalają uznać art. 492 § 1 pkt 6 k.w. za przydatny instrument służący osiągnięciu zakładanego ratio legis. Podjęte natomiast przez Trybunał Konstytucyjny próby ratowania niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu za wszelką cenę kładą się cieniem na wywodzie argumentacyjnym uzasadnienia. Można mieć także nadzieję, żew przyszłości sąd konstytucyjny nie będzie tak chętnie umarzał postępowania w zakresie konwencyjnego wzorca kontroli, jakim była w niniejszej sprawie Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych.

Przegląd Sejmowy nr 2/2014

Trybunał Konstytucyjny

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.