Informacja o istotnych problemach, wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2014 roku.

Przemówienie przed Komisją Ustawodawczą Senatu RP, Warszawa, 6.05.2015 r.

Szanowni Państwo!

Dziękuję za zaproszenie na posiedzenie senackiej Komisji Ustawodawczej. Mam przyjemność przedstawić Państwu informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w minionym roku. Ze względu na ograniczony czas mojego wystąpienia przedstawię jedynie kilka zagadnień, które moim zdaniem są najważniejsze. Całościowa prezentacja orzecznictwa i działalności pozaorzeczniczej Trybunału została zaprezentowana w doręczonym Państwu tekście informacji rocznej; dokument ten jest dostępny m.in. w wersji elektronicznej na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego.

Moje wystąpienie chciałbym tradycyjnie rozpocząć od przedstawienia najważniejszych informacji statystycznych. W roku 2014 do Trybunału wpłynęło łącznie 530 spraw – wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych. Jest to o 10% więcej niż w roku 2013. Prawie 3/4 (71%) wszystkich spraw to sprawy rozpatrywane w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną.

W zeszłym roku Trybunał rozpoznał 157 spraw i wydał 119 orzeczeń, a część spraw została rozstrzygnięta łącznie. Wśród 119 orzeczeń Trybunał wydał 71 wyroków rozstrzygających sprawy merytorycznie i 48 postanowień o umorzeniu postępowania. W 38 wyrokach Trybunał orzekł o niezgodności z wzorcem kontroli co najmniej jednego z zakwestionowanych przepisów, w tym w 17 przypadkach – czyli prawie w połowie – odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. W zdecydowanej większości wyroków – w 77% przypadków – Trybunał posłużył się sentencją o tak zwanej formule złożonej. Były to przede wszystkim wyroki zakresowe, czyli wyroki o zgodności lub niezgodności z Konstytucją pewnych fragmentów lub aspektów zaskarżonych przepisów.

Ponadto Trybunał wydał 5 postanowień sygnalizacyjnych oraz 818 postanowień i zarządzeń w ramach wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych i wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji wnioskowej. Na szczególną uwagę zasługują dane statystyczne o skargach konstytucyjnych. W zeszłym roku do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 375 skarg. Jest to duża liczba, zważywszy fakt, że w 1998 r., czyli w pierwszym pełnym roku funkcjonowania tego środka prawnego, skarg było przeszło dwukrotnie mniej – 168. Od początku istnienia instytucji skargi konstytucyjnej, tj. od 17 października 1997 r., do Trybunału wpływało średnio 260 skarg rocznie. Wzrastająca liczba skarg świadczy o coraz szerszej świadomości konstytucyjnej obywateli. Niestety, świadczy ona także o tym, że skala niekonstytucyjności w systemie prawa pozostaje duża i nie maleje. Wskazana jest zatem większa wrażliwość konstytucyjna ustawodawcy. Istotna rolę mają w tym względzie do odegrania nie tylko komisje sejmowe, lecz także komisje senackie, w szczególności – Komisja Ustawodawcza.

Rosnąca liczba spraw nie wpłynęła na wydłużenie czasu ich merytorycznego rozpatrzenia. Przeciwnie, średni czas to obecnie 18 miesięcy, czyli o miesiąc krócej niż w roku 2013.

W roku 2014 Trybunał zmierzył się z licznymi problemami konstytucyjnymi. Przedstawienie wszystkich problemów konstytucyjnych, które rozstrzygnął Trybunał w ubiegłym roku, zabrałoby zbyt wiele czasu, dlatego chciałbym zwrócić Wysokiej Komisji uwagę tylko na te z nich, które moim zdaniem są szczególnie doniosłe. Chodzi o wyroki Trybunału o podwyższeniu wieku emerytalnego¹, świadczenia pielęgnacyjnego i innych świadczeń opiekuńczych², ochrony prywatności i autonomii informacyjnej³, podatku od dochodów nieujawnionych⁴, opodatkowania nieodpłatnych świadczeń pracowniczych⁵, wolności religii⁶, wolności zgromadzeń⁷, obowiązku wskazania sprawcy wykroczenia drogowego⁸, karaniu posiadania marihuany⁹, ochrony własności i dochodów jednostek samorządu terytorialnego¹⁰. O większości z tych spraw mówiłem na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w ubiegłym miesiącu.

*****

Moje dzisiejsze wystąpienie chciałbym poświęcić przede wszystkim zagadnieniu bardzo ważnemu dla konstytucyjnej współpracy Trybunału Konstytucyjnego z ustawodawcą. Chodzi o odraczanie przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Będę o tym mówił również na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej. W Sejmie zajmę się ogólnymi problemami związanymi ze stosowaniem przez Trybunał klauzuli odraczającej. Tu, w Senacie, skupię się natomiast na stosowaniu tej klauzuli w sprawach szeroko rozumianego prawa daninowego oraz gospodarczego.

Jak już wspomniałem, w zeszłym roku Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w 17 sprawach na 38, w których dopatrzył się niekonstytucyjności co najmniej jednego z zakwestionowanych przepisów. Stanowiło to 45% spraw tego typu – był to najwyższy odsetek w historii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dla porównania – w roku 2013 Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów w 41% spraw, w których orzekł niekonstytucyjność co najmniej jednego z zakwestionowanych przepisów (16 wyroków na 39), a w 2012 – w 26% spraw (9 wyroków na 35).

Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów inny niż dzień ogłoszenia wyroku, kierując się zawsze troską o stan prawa po stwierdzeniu niekonstytucyjności. Konieczność odroczenia wynika z faktu, że w licznych sprawach zakończonych wyrokiem o niekonstytucyjności eliminacja normy prawnej wskutek wydania wyroku nie wystarczy do osiągnięcia stanu zgodności z Konstytucją. Jego powstanie jest uzależnione od wydania nowych przepisów, zaś Trybunał będąc tzw. ustawodawcą negatywnym, nie ma kompetencji w tym zakresie. Nie może uzupełniać prawa o nowe przepisy, nawet wówczas, gdy przyjęcie nowej regulacji byłoby stosunkowo proste i nie wymagałoby szczegółowych rozwiązań ustawowych. W takich przypadkach odroczenie przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów umożliwia Sejmowi i Senatowi wywiązanie się z obowiązku uzupełnienia regulacji prawnych o konieczne rozwiązania, których wprowadzenie wynika z wyroku Trybunału. Funkcją ustawodawcy, a zatem obu izb parlamentu, jest dbanie o kompletność systemu prawa.

Chciałbym wyraźnie podkreślić, że stan prawny, istniejący w okresie odroczenia utraty mocy, wymaga reakcji przez ustawodawcę tak szybko, jak to jest możliwe.

Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów jest stosowane przez Trybunał wówczas, gdy jest to konieczne. Na decyzję o odroczeniu mogą wpływać różne okoliczności, które dotyczą oceny skutków utraty mocy. W sprawach szeroko rozumianego prawa gospodarczego, rozstrzygniętych przez Trybunał w ciągu ostatnich czterech lat, chodziło m.in. o zapobieżenie sytuacji, w której natychmiastowe wejście w życie wyroku o niekonstytucyjności regulacji danej procedury nie pozwoliłoby tej procedurze w ogóle funkcjonować, mimo że jako taka nie była i nie jest ona kwestionowana. Dla zobrazowania przypomnę sprawy, które były rozstrzygnięte nie tylko w 2014 r., ale także z lat wcześniejszych. Tak było np. w wyroku w sprawie opłat za udzielanie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych¹¹. Sama procedura odpłatnego koncesjonowania tych programów, związana z przyznaniem prawa do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, nie budziła kontrowersji, jednak ustawodawca nie dochował wymogu ustawowej regulacji wysokości opłaty ani standardu konstruowania upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń. Trybunał odroczył w tej sprawie termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów po to, by dać ustawodawcy czas na wprowadzenie koniecznych zmian. Szkoda, że ustawodawca z tego czasu nie skorzystał. Nowelizacja mająca na celu wykonanie wyroku Trybunału weszła w życie trzy i pół miesiąca po utracie mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy na podstawie wyroku Trybunału.

We właściwym terminie ustawodawca wykonał natomiast inny wyrok, który również dotyczył określenia stawek opłaty – chodziło o opłatę za przechowanie towaru w depozycie prowadzonym przez organ celny wówczas, gdy towar został zajęty w celu ustalenia oraz uregulowania jego sytuacji¹². Także w tej sprawie ustawodawca naruszył konstytucyjny obowiązek wyłączności regulacji ustawowej w dziedzinie prawa daninowego. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów służyło uniknięciu powstania w prawie luki uniemożliwiającej pobieranie wskazanej opłaty.

Rozstrzygnięcia analogiczne do dwóch wspomnianych przed chwilą zapadły także w wyroku w sprawie opłat za czynności za prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego¹³ oraz w wyroku w sprawie opłaty za dozór techniczny związany z eksploatacją urządzenia¹⁴ – w obu wypadkach doszło do naruszenia zasad wydawania rozporządzeń, a w pierwszym – także do naruszenia zasady wyłączności ustawy. W wyroku w sprawie opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Trybunał zaznaczył, że jako takie wskazane opłaty nie budzą wątpliwości; wadliwa konstytucyjnie jest tylko ich pewna regulacja. W tej sprawie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu po to, by uniknąć powstania luki konstrukcyjnej, a ściśle – sytuacji, w której w systemie prawa brakowałoby reguł dokonywania czynności konwencjonalnej, do której podmioty korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są zobowiązane. Ponadto natychmiastowa utrata mocy obowiązującej przez niekonstytucyjny przepis skutkowałaby zakłóceniem poboru opłat. Celem odroczenia było również zapewnienie ustawodawcy czasu na ustanowienie odpowiednich reguł intertemporalnych – takich, które pozwoliłyby na maksymalne przywrócenie stanu konstytucyjności. Chciałbym zwrócić Państwa szczególną uwagę na ten ważny, a nierzadko przez ustawodawcę zaniedbywany problem prawa międzyczasowego po wyroku Trybunału.

W wydanym w ubiegłym roku wyroku w sprawie opłaty za dozór techniczny związany z eksploatacją urządzenia prawodawca dopuścił się jeszcze poważniejszej niedbałości konstytucyjnej. Minister wydający rozporządzenie ustanowił w rozporządzeniu – na podstawie upoważnienia ustawowego do określenia wysokości opłat za konkretne czynności jednostek dozoru technicznego – zryczałtowaną opłatę roczną już za samo objęcie urządzenia dozorem technicznym. Ponadto w sposób niedopuszczalny wprowadził niewymienioną w upoważnieniu procedurę pobierania tych opłat polegającą na nałożeniu nieprzewidzianych w ustawie obowiązków zgłoszeniowych. W tej sprawie Trybunał zdecydował się na odroczenie po to, by zachować czasowo w systemie prawnym normy niekonstytucyjne, ale niezbędne z punktu widzenia organu państwowego, a także by – ze względu na spójność systemu prawnego – zachęcić ustawodawcę do zmiany norm skonstruowanych podobnie do tych uznanych za niekonstytucyjne (w tym wypadku chodziło o regulacje odnoszące się do przedsiębiorców wytwarzających urządzenia techniczne podlegające dozorowi technicznemu). Trybunał zaznaczył przy tym potrzebę rozważenia jeszcze szerszych zmian – określając skutki wyroku, dodał, że konstytucyjnie nieakceptowalne jest wprowadzenie obligatoryjnego trybu administracyjnego na etapie rejestracji i kontroli urządzeń objętych dozorem (a zarazem i podmiotów eksploatujących te urządzenia) z jednoczesnym stworzeniem – na kolejnych etapach działania Urzędu Dozoru Technicznego – fikcji cywilnoprawnej równości stron. Jak wskazał Trybunał, takie postępowanie mogłoby być również uznane za naruszające konstytucyjną wolność działalności gospodarczej. Także na kwestię sygnalizowania przez Trybunał potrzeby wprowadzenia w prawie szerszych zmian niż tylko tych wprost wynikających z sentencji, ograniczonej zakresem zaskarżenia, chciałbym zwrócić Państwa szczególną uwagę. Ustawodawca jeszcze nie zawsze przywiązuje do tego wystarczającą wagę, co nierzadko skutkuje nowymi postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym – postępowaniami, których można by uniknąć.

Z opłatami związany jest także inny ważny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z klauzulą odraczającą w sprawach kontroli konstytucyjności szeroko rozumianego prawa gospodarczego. Chodzi o rozstrzygnięcie w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi¹⁵. W tym wyroku Trybunał przypomniał, że konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie jest absolutna, dlatego wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia realizacji zadania własnego polegającego na utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie stanowią nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i nie pozbawiają możliwości realizacji tego zadania przez gminy. Wskazane ograniczenia są dodatkowo usprawiedliwione innymi wartościami konstytucyjnymi, m.in. ochroną społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej. Niekonstytucyjności Trybunał dopatrzył się natomiast w tym, że ustawodawca, upoważniając jednostki samorządu terytorialnego do określenia w formie aktu prawa miejscowego opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie określił zasad zwolnień przedmiotowych od opłat, zasad stosowania dopłat dla właścicieli nieruchomości ani też maksymalnej wysokości opłat. Wskazówki co do regulacji tych opłat, będących formą daniny publicznej, powinny mieć podstawę w ustawie. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przez niektóre z niekonstytucyjnych przepisów zostało w tym wyroku zastosowane po to, by zapewnić niezakłócony pobór opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, by uniknąć powstania luki konstrukcyjnej.

Jak widać, prawidłowa konstytucyjnie regulacja różnych opłat mających charakter danin publicznych i związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej sprawia prawodawcy duże trudności. Trybunał Konstytucyjny jest tego świadom i – dzięki stosowaniu klauzuli odraczającej termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów – daje prawodawcy szansę na przezwyciężenie tych trudności. Zapewnia mu czas na wprowadzenie stosownych zmian dzięki temu, że tymczasowo utrzymuje w mocy normy potrzebne do właściwego funkcjonowania organów państwa i zagwarantowania spójności systemu prawa.

Do istotnych wyroków w sprawach szeroko rozumianego prawa gospodarczego, w których Trybunał określił termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów na dzień późniejszy niż dzień ogłoszenia wyroku, należy sprawa wpisu do ewidencji producentów i nadawania numeru identyfikacyjnego rolnikom pozostającym w związku małżeńskim¹⁶. Trybunał dopatrzył się w tej sprawie m.in. nieuzasadnionego konstytucyjnie różnego potraktowania małżonków, wynikającego z braku możliwości nadania osobnych numerów identyfikacyjnych rolników każdemu z nich, jeśli istniała między nimi rozdzielność majątkowa, a każde z nich posiadało odrębne gospodarstwo rolne. Ustawodawca, wprowadzając takie kryterium zróżnicowania, oparł się na niewłaściwym założeniu, że osoby pozostające w związku małżeńskim zawsze wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne. Ponadto nie uwzględnił potrzeby oddzielenia zagadnienia posiadania oraz prowadzenia gospodarstwa przez małżonków od rodzaju ustroju majątkowego występującego między nimi, zwłaszcza że wspólność majątkowa nie wyklucza osobnego prowadzenia gospodarstw posiadanych przez każde z małżonków. W konsekwencji w sprawie zawisłej przed sądem, w związku z którą przedstawił on Trybunałowi pytanie prawne, oboje małżonkowie spełniali wymagania uznania ich za producentów rolnych w swoich gospodarstwach, jednak jedno z nich zostało pozbawione możliwości wpisu do ewidencji producentów, a przez to możliwości skorzystania ze świadczeń w systemie wsparcia dla rolników. W tym wypadku Trybunał zdecydował się na odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, ponieważ wyeliminowanie go w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków w sytuacji, gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, nie jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Niezbędna do tego jest interwencja ustawodawcy. Jak zaznaczył Trybunał, ma ona dotyczyć nie tylko zmiany niekonstytucyjnego przepisu, lecz także wprowadzenia zmian kompleksowych – zamieszczenia w ustawie przepisów, które przeciwdziałałyby nadużyciom polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, w tym przepisów przyznających kompetencje kontrolne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Taka kontrola jest niezbędna m.in. z uwagi na obowiązek ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej, spoczywający na Polsce jako państwie członkowskim, oraz ochronę Polski przed utratą części wpłat pochodzących z budżetu unijnego.

*****

Dobra współpraca Trybunału Konstytucyjnego z Sejmem i Senatem w konstytucjonalizacji prawa polega na terminowym wykonywaniu wyroków Trybunału zawierających klauzulę odraczającą. Choć główną rolę odgrywa w tym zakresie Sejm, to terminowość wprowadzenia koniecznych konstytucyjnie zmian wynika również z terminu wniesienia do Sejmu projektu odpowiedniej ustawy. W tym zakresie istotna funkcja przypada Senatowi, ważnemu partnerowi Trybunału w wykonywaniu jego orzeczeń.

Z inicjatywą ustawodawczą mającą na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego zawierającego klauzulę odraczającą występują przede wszystkim rząd i Senat. Na 28 wyroków określających termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów przypadający między 1 stycznia 2012 r. a 31 grudnia 2014 r. 13 zostało wykonanych na podstawie projektów rządowych, a 11 na podstawie projektów senackich, przy czym w jednym przypadku projekt senacki został połączony z projektem poselskim. Tym, co zwraca uwagę, jest zdarzające się dublowanie inicjatyw ustawodawczych mających na celu wykonanie wyroków Trybunału. Ta praktyka jest zbędna; oznacza ona marnotrawstwo czasu i pieniędzy oraz jest świadectwem braku odpowiedniej koordynacji działalności legislacyjnej organów państwa. W warunkach tożsamości politycznej Senatu i rządu nie jest to racjonalne i wymaga zmiany.

*****

Szanowni Państwo!

Na koniec chciałbym wspomnieć jeszcze o jednej sprawie – o pracach nad nową ustawą o Trybunale Konstytucyjnym.

Pragnę wyrazić zadowolenie, że prace nad projektem nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – choć trwały długo – nareszcie zbliżają się do końca sejmowego etapu procesu legislacyjnego. Mam nadzieję, że prace na etapie prac w Senacie przebiegną sprawnie. Jestem przekonany, że wysiłek włożony w przygotowanie i udoskonalanie tego projektu nie zostanie zaprzepaszczony i że Sejm i Senat bieżącej kadencji doprowadzą proces legislacyjny do końca. Sędziom konstytucyjnym zależy na tym, jest to konieczna ustawa pisana na kolejne co najmniej dwie dekady.

1 Wyrok z 7 maja 2014 r., K 43/12.2 Wyrok z 8 lipca 2014 r., P 33/13; wyrok z 21 października 2014 r., K 38/13; wyrok z 18 listopada 2014 r., SK 7/11.3 Wyrok z 22 lipca 2014 r., K 25/13; wyrok z 30 lipca 2014 r., K 23/11; wyrok z 18 grudnia 2014 r., K 33/13.4 Wyrok z 29 lipca 2014 r., P 49/13.5 Wyrok z 8 lipca 2014 r., K 7/13.6 Wyrok z 10 grudnia 2014 r., K 52/13.7 Wyrok z 18 września 2014 r., K 44/12.8 Wyrok z 12 marca 2014 r., P 27/13.9 Wyrok z 4 listopada 2014 r., SK 55/13.10 Wyrok z 4 marca 2014 r., K 13/11.11 Wyrok z 19 lipca 2011 r., P 9/09.12 Wyrok z 15 listopada 2011 r., P 29/10.13 Wyrok z 25 czerwca 2013 r., K 30/12.14 Wyrok z 27 maja 2014 r., P 51/13.15 Wyrok z 28 listopada 2013 r., K 17/12.16 Wyrok z 3 grudnia 2013 r., P 40/12.