Opinia na temat przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 1590)

I.    ŹRÓDŁA PRAWA

1)    Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
2)    Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.);
3)    Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.);
4)    Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 tj. z późn. zm.);
5)    rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" wraz z Załącznikiem (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

II.    PRZEDMIOT OPINII     
Przedmiotem niniejszej opinii jest analiza przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 1590), na zlecenie Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejm.

III.    STAN FAKTYCZNY    
Analizowany projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym został przygotowany przez Trybunał Konstytucyjny i przekazany Prezydentowi RP w celu rozważenia podjęcia inicjatywy ustawodawczej w tym przedmiocie.
Projekt ustawy wpłynął do Sejmu w dniu 11 lipca 2013 r., zaś w dniu 23 lipca 2013 r. został skierowany do I czytania na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie odbyło się na 47. posiedzeniu Sejmu w dniu 29 sierpnia 2013 r. Projekt skierowano do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej.

IV.    STAN PRAWNY    
1.    Ogólna ocena projektu
Celem ustawy, zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu ustawy, jest dostatecznie klarowne i trwałe umocowanie pozycji Trybunału jako organu władzy sądowniczej, uregulowanie procedury rozpoznawania spraw przed Trybunałem w sposób adekwatny do istoty procesu kontroli konstytucyjności prawa, właściwej tylko dla Trybunału, stworzenie warunków organizacyjnych służących sprawności orzekania, sprecyzowanie kryteriów kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału, bardziej szczegółowe uregulowanie statusu sędziego Trybunału, zracjonalizowanie trybów rozpoznawania spraw przed Trybunałem (na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym), uwzględnienie ukształtowanej typologii orzeczeń Trybunału oraz ich skutków, a także uregulowanie niektórych zagadnień związanych z warunkami funkcjonowania i obsługą prac Trybunału Konstytucyjnego.
Należy stwierdzić, iż projekt ustawy w dużej części spełnia założone cele, chociaż budzi również wiele wątpliwości wykazanych w dalszej części opinii.
W ocenie Opiniującego, uchwalenie nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, która w całości zastąpi obecną regulację jest pożądane. Kształt obecnie obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie uwzględnia w pełni specyfiki zarówno organizacji Trybunału, jako sądu konstytucyjnego, jak też procedury orzekania przez Trybunał o zgodności aktów prawnych z aktami wyższego rzędu oraz rozstrzygania innych, właściwych tylko Trybunałowi, spraw.
Zgodnie z § 5-7 Zasad techniki prawodawczej, przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób,
w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą; przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy; zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Przepisy projektowanej ustawy spełniają wymienione wyżej wymagania zasad przyzwoitej legislacji.
Projekt ustawy jest spójny i przejrzysty. Zachowano odpowiednią strukturę ustawy i systematyzację przepisów – projekt ustawy podzielono na 13 rozdziałów: Przepisy ogólne, Organy Trybunału, Sędziowie Trybunału, Postępowanie przed Trybunałem – zasady ogólne, Kontrola formalna wniosków, pytań prawnych i skarg, Rozprawy i posiedzenia, Orzeczenia Trybunału, Postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Biuro Trybunału, Przepisy zmieniające, Przepisy przejściowe i końcowe. Projekt ustawy uwzględnia zatem zawartą w § 15 Zasad techniki prawodawczej zasadę, zgodnie z którą poszczególne elementy ustawy zamieszcza się w następującej kolejności:
1) tytuł; 2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe; 3) przepisy zmieniające; 4) przepisy przejściowe i dostosowujące; 5) przepisy uchylające, przepisy o wejściu w życie oraz przepisy o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy (przepisy końcowe).
Stopień ingerencji proponowanych zmian w obowiązującą regulację ustawy o TK w pełni uzasadnia uchwalenie nowej ustawy, kompleksowo regulującej zagadnienia ustrojowe i procesowe dotyczące Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem pamiętać, iż zgodnie z § 84 Zasad techniki prawodawczej, jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.

W ocenie Opiniującego, zasadne byłoby wprowadzenie do nowej ustawy o TK regulacji odnoszących się do kadencyjności stanowisk Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Kadencyjność jest oczywistą konsekwencją wybieralności. Nakaz płynący z zasady kadencyjności splata się bowiem z obowiązkiem szanowania woli wyborców, wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania (zob. orzeczenie TK z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95). Wprowadzenie zasady sprawowania funkcji Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału przez ustalony z góry maksymalny czas, np. przez okres trzyletniej kadencji, zapewniłoby obiektywną weryfikację prawidłowości wypełniania zadań przez Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Zasadne byłoby dopuszczenie jednokrotnej reelekcji na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału. Należy zastrzec, że kadencja Prezesa i Wiceprezesa powinna wygasać przed upływem ww. trzyletniego okresu, w przypadku wygaśnięcia kadencji sędziego Trybunału, który pełni daną funkcję. Jak przyznaje sam Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt K 64/07, Dz.U.  2009 Nr 117, poz. 988), „zagadnienie kadencyjności organu zawsze jest związane z problemem walki z naturalną tendencją absolutyzacji posiadanej władzy, gdyż ma utrudniać jej monopolizację (zob. A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, Zasada kadencyjności Sejmu – wybrane problemy, „Przegląd Sejmowy” nr 3/2002, s. 9). W tym celu dąży się do tego, aby stworzyć prawne możliwości zastępowania jednych piastunów władzy innymi, nie tylko w razie śmierci lub wystąpienia okoliczności zmuszającej do odebrania mandatu (…). Nie nadużyje prawdopodobnie powierzonej władzy osoba, której pełnomocnictwa wygasają w określonym terminie (gdy tylko termin nie jest zbyt długi), powracając do szeregu zwykłych obywateli (…).” (tamże). Nieograniczona możliwość pełnienia przez tą samą osobę, nawet przez dziewięć lat, funkcji Prezesa Trybunału, hamuje wymianę kadry zarządzającej, co jest powszechnie uznane za czynnik hamujący rozwój zarządzanej jednostki. Zatem warto w tym zakresie dostosować stan prawny do orzecznictwa Trybunału.

Nadto, istotne jest również uregulowanie w ustawie elementów, które powinno zawierać każde uzasadnienie wyroku Trybunału. Uzasadnienie wyroku sądu konstytucyjnego pełni zupełnie inną rolę, niż uzasadnienie wyroku sądu powszechnego. Sąd konstytucyjny jako sąd prawa, a nie sąd faktów, nie powinien koncentrować się na ustaleniu stanu faktycznego badanej sprawy. W obowiązującej praktyce Trybunału, w uzasadnieniach wyroków zbyt dużo wagi przywiązuje się do tej części uzasadnienia. Uzasadnienie wyroku Trybunału powinno wpływać na świadomość prawnokonstytucyjną organów państwa i obywateli. Z tego względu, treść uzasadnienia wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie powinna być zdominowana przez opis ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Obszerne opisy stanów faktycznych w treści uzasadnień wyroków Trybunału zmniejszają ich przejrzystość i w zasadzie czynią z uzasadnienia wyroku analizę historyczno-porównawczą. W ocenie Opiniującego, uzasadnienie wyroku Trybunału powinno składać się jedynie z części zawierającej wskazanie stanowisk uczestników postępowania oraz z części zawierającej wywód merytoryczny.

W dalszej części niniejszej opinii, przedstawione zostaną uwagi i zastrzeżenia szczegółowe do projektowanych przepisów nowej ustawy o TK.

2.    Zastrzeżenia do art. 4 ust. 2 i 3
Z przepisów art. 4 ust. 2 i 3 projektu wynika, że w sprawach wszczynanych skargą konstytucyjną oraz pytaniem prawnym przedmiotem kontroli mogą być również przepisy aktów prawa miejscowego oraz aktów unijnego prawa wtórnego. Proponowana regulacja jest zgodna z przepisami Konstytucji, w szczególności z art. 79 oraz art. 193 Konstytucji. Jednak, w praktyce rozwiązanie takie może prowadzić do sporów kompetencyjnych pomiędzy TK a sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, rozwiązanie to budzi wątpliwości w świetle zasad prawa unijnego, które wykluczają możliwość badania zgodności prawa wtórnego z prawem wewnętrznym państw członkowskich przez organy powołane do kontroli konstytucyjności prawa. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednak odmienny pogląd na dopuszczalność badania przez Trybunał zgodności norm prawa unijnego z prawem krajowym. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia z jednej strony, badania zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii, a z drugiej strony, badania zgodności z Konstytucją. Jak podnosi Trybunał, organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń unijnych z Traktatami jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a o zgodności
z konstytucją - Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, Dz.U. 2011 Nr 254, poz. 1530). Opiniujący proponuje zrezygnować z tego przepisu.

3.    Zastrzeżenia do art. 5
System polskiego prawa, zgodnie z jedną z koncepcji teorii prawa, opiera się na zasadzie spójności oraz niesprzeczności. W projektowanym przepisie art. 5 pominięto jedną z tych zasad, tj. zasadę niesprzeczności. System prawa zgodny z zasadą niesprzeczności to system, w którym nie spotyka się kolizji norm.
W związku z powyższym zasadne jest odwołanie się w art. 5 ust. 1 projektu również do tej zasady.
Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w świetle obecnej treści art. 5 ust. 1 projektu, Trybunał Konstytucyjny zostanie pozbawiony uprawnienia do wydawania postanowień sygnalizacyjnych, mających na celu zapewnienie niesprzeczności systemu prawa. Z uwagi na powyższe, wprowadzenie poprawki do art. 5 ust. 1 projektu jest uzasadnione.

4.    Zastrzeżenia do art. 8
Przepis art. 7 stanowi, że Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału jest organem Trybunału, zaś art. 8 określa kompetencje tego organu. Należy zwrócić uwagę, że w regulacji tej brakuje przepisu, które określiłby, kto wchodzi w skład Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału. Zasadne jest zatem uszczegółowienie przepisów projektu poprzez wskazanie, że w skład Zgromadzenia Ogólnego wchodzą wszyscy sędziowie Trybunału.

5.    Zastrzeżenia do art. 18
Projektowany przepis art. 18 likwiduje istniejące obecnie w ustawie o TK odesłanie do ustawy o Sądzie Najwyższym oraz do ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w kwestii wymogów jakie musi spełnić kandydat na sędziego Trybunału. W tym zakresie, projektowaną regulację należy ocenić pozytywnie.
Jednak, zastrzeżenia budzi sformułowanie art. 18 ust. 1 pkt 7 projektu, bowiem w wyliczeniu honorowanych stanowisk zajmowanych przez kandydata na sędziego Trybunału pominięto stanowiska prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W ocenie Opiniującego, pominięcie to nie jest uzasadnione; w uzasadnieniu projektu ustawy brak stanowiska projektodawcy w tym przedmiocie. W obecnie obowiązującej ustawie o TK, osoba, która zajmowała stanowisko prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przez co najmniej 10 lat może kandydować na sędziego Trybunału. Zasadne jest zatem wprowadzenie odpowiedniej poprawki do art. 18 ust. 1 pkt 7 projektu.

6.    Zastrzeżenia do art. 19 i nast.
Projektodawca proponuje określenie w nowej ustawie o TK kręgu podmiotów uprawnionych do wskazywania osób, spośród których zgłaszani będą kandydaci na stanowiska sędziego Trybunału, wybierani przez Sejm. „Uprawnienie do desygnowania osób – potencjalnych kandydatów na stanowisko sędziego przysługiwać będzie: grupom co najmniej 15 posłów (uprawnienie konsekwentnie łączące się z późniejszą realizacją poselskiego prawa do zgłaszania kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału), Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Radzie Sądownictwa i Krajowej Radzie Prokuratury, właściwym ogólnokrajowym organom samorządów zawodowych: adwokatów, radców prawnych oraz notariuszy, radom wydziałów prawa uczelni, jeżeli wydziały te posiadają uprawnienie do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych, Instytutowi Nauk Prawnych i Komitetowi Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz Komisji Prawniczej Polskiej Akademii Umiejętności. Każdy z uprawnionych podmiotów może zgłosić jedną osobę na jedno stanowisko sędziego Trybunału. Przyjmuje się, że tak ukształtowany krąg podmiotów stanowi szeroką reprezentację środowisk prawniczych, co daje zarazem rękojmię możliwości korzystania z obszernego zestawu potencjalnych kandydatów na stanowisko sędziego, cechujących się wysokimi, odpowiadającymi wymaganiom, kwalifikacjami.” (s. 8 uzasadnienia do projektu ustawy).
Zgłoszenia przyjmuje Marszałek Sejmu, zaś lista zgłoszonych osób jest następnie przekazywana posłom i podawana do publicznej wiadomości. Prawo zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału, przysługuje jak dotychczas – Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów. Jednak nie sposób nie dostrzec, iż prawo to zostało istotnie ograniczone, gdyż obejmuje jedynie kandydatów zgłoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 20 projektu.

Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Z powyższego wynika, że Konstytucja wyłączne prawo wybierania sędziów Trybunału przyznaje Sejmowi. Projektowana regulacja niweczy tę zasadę. Prawo wybierania sędziów TK przez Sejm wyłącznie spośród kandydatów umieszczonych na zamkniętej liście, ustalonej przez podmioty trzecie, stanowi iluzję gwarancji zawartych w art. 194 Konstytucji.

7.    Zastrzeżenia do art. 20 ust. 2
W art. 20 ust. 2 projektu uregulowano tryb zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału. Zgodnie z projektowanym przepisem: „Uprawniony podmiot może zgłosić jedną osobę na jedno stanowisko sędziego Trybunału. Do każdego zgłoszenia należy dołączyć uzasadnienie oraz zgodę osoby zgłaszanej.” W ocenie Opiniującego dołączenie do zgłoszenia jedynie uzasadnienia i zgody osoby zgłaszanej jest niewystarczające. W przepisie tym warto zastrzec, że do zgłoszenia kandydata należy również dołączyć dokumenty i oświadczenia potwierdzające spełnienie wymagań wskazanych w art. 18 ust. 1 projektu.

8.    Zastrzeżenia do art. 26
W ocenie Opiniującego istotne jest wskazanie w art. 26 projektu momentu rozpoczęcia kadencji sędziego Trybunału, np. poprzez wskazanie, że kadencja ta rozpoczyna się w dniu złożenia ślubowania.

9.    Zastrzeżenia do art. 31
W art. 31 projektu nałożono na sędziów Trybunału obowiązek składania oświadczenia o stanie majątkowym, lecz nie określono terminu złożenia oświadczenia majątkowego oraz skutków prawnych braku złożenia tego oświadczenia przez sędziego.
Ponadto, z projektowanego przepisu wynika, iż sędzia ma obowiązek złożyć oświadczenie majątkowe tylko raz w trakcie całej kadencji. W rzeczywistości uniemożliwia to porównanie dwóch oświadczeń majątkowych, a co za tym idzie uzyskanie informacji o zmianach w stanie majątkowym sędziego. Projektowana regulacja nie zapewni osiągnięcia założonych przez nią celów.

10.    Zastrzeżenia do art. 34 ust. 2
Zgodnie z art. 34 ust. 2 projektu: „Wniosek w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału do odpowiedzialności karnej, jeżeli czyn jest ścigany z oskarżenia prywatnego, sporządzany jest przez adwokata lub radcę prawnego. Wymóg ten nie dotyczy wniosków sporządzonych we własnym imieniu przez sędziów, adwokatów, radców prawnych oraz profesorów lub doktorów habilitowanych nauk prawnych.” W projektowanym przepisie bezzasadnie, w ocenie Opiniującego, pominięto zawód notariusza. Zwyczajowo od tej grupy zawodowej nie wymaga się działania przez zawodowych pełnomocników (adwokatów i radców prawnych). Zatem, pominięcie tej grupy zawodowej w art. 34 ust. 2 jest  zupełnie niezrozumiałe.

11.    Zastrzeżenia do art. 37 ust. 2
Warto zwrócić uwagę, iż nieskazitelność charakteru sędziego (a zatem brak istnienia okoliczności wskazujących na popełnienie czynów karanych dyscyplinarnie) jest okolicznością, której istnienie bada podmiot wnioskujący o powołanie określonej osoby na sędziego oraz Sejm przy wyborze sędziego Trybunału (art. 18 ust. 1 projektu). Jeżeli zatem w ocenie Sejmu, popełnione przez kandydata przed objęciem stanowiska czyny nie będą stanowiły przeszkody do sprawowania urzędu sędziego Trybunału, to bezzasadne jest przeprowadzanie następczej kontroli tego stanowiska przez Trybunał. Mogłoby to bowiem stanowić ingerencję w prawo Sejmu do wybierania  sędziów TK.

12.    Zastrzeżenia do art. 41
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 41 ust. 2 projektu, wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału, w przypadku prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu, zostało uzależnione od stwierdzenia tej okoliczności przez Zgromadzenie Ogólne w drodze uchwały, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Niesie to ze sobą ryzyko, że w razie niepodjęcia przez Zgromadzenie Ogólne odpowiedniej uchwały, niemożliwe będzie złożenie sędziego Trybunału z urzędu, pomimo prawomocnego orzeczenia. Warto zwrócić uwagę, iż uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału ma charakter quasi-polityczny i zgodnie z projektem stanowi dodatkowy warunek wygaśnięcia mandatu sędziego, oprócz orzeczenia sądu. W celu uniknięcia ww. ryzyka zasadne jest wprowadzenie poprawki do art. 41 poprzez wskazanie, że wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału na skutek prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu stwierdza Prezes Trybunału w drodze postanowienia.

13.    Zastrzeżenia do art. 45
Zgodnie z art. 45 ust. 1 projektu, do sędziego Trybunału w stanie spoczynku art. 32-36 stosuje się odpowiednio. Przepisy, do których odsyła art. 45 projektu regulują m.in. dopuszczalność zajmowania przez sędziego TK innych stanowisk, wykonywania innych zawodów, podejmowania innej działalności. Jednak, zgodnie z art. 45 ust. 2 projektu, zakaz dodatkowego zatrudnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 2, nie dotyczy mianowania, powołania lub wyboru sędziego Trybunału w stanie spoczynku na stanowisko w organach państwowych, w stosunku do którego przepisy ustanawiają zakaz przynależności do partii politycznej, lub w organach organizacji międzynarodowych oraz ponadnarodowych działających na podstawie umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. Należy zwrócić uwagę, że brak jest analogicznej regulacji w ustawach dotyczących pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Projektowane przepisy stanowią zatem o nierównym traktowaniu osób zajmujących stanowiska sędziowskie. Projekt ustawy zezwala sędziom Trybunału w stanie spoczynku na „więcej”, niż sędziom innych sądów.

W ocenie Opiniującego absolutnie niezasadne jest również dokonane w projekcie rozróżnienie na sędziego pełniącego urząd oraz sędziego w stanie spoczynku. Projekt pozwala bowiem na zajmowanie stanowisk w organach państwowych lub organach organizacji międzynarodowych i ponadnarodowych – jedynie sędziom w stanie spoczynku. Sędzia w stanie spoczynku niezmiennie zachowuje status sędziego, a zatem nie powinien być traktowany inaczej niż czynni sędziowie. Zgodnie z art. 178 ust. 3 Konstytucji, sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W ocenie Opiniującego, treść art. 45 ust. 2 projektu stwarza zagrożenie dla gwarancji płynących z art. 178 ust. 3 Konstytucji. Zastrzeżenie w przedmiotowym przepisie, że zakaz dodatkowego zatrudnienia nie dotyczy stanowisk w organach państwowych, w stosunku do którego przepisy ustanawiają zakaz przynależności do partii politycznej, lub w organach organizacji międzynarodowych oraz ponadnarodowych – nie zmienia istoty rzeczy. Ponadto, dyskryminacyjne rozróżnienie statusu sędziów
w stanie spoczynku TK, NSA i SN – oznacza naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji.

14.    Zastrzeżenia do art. 49
W art. 49 ust. 1 projektu pominięto istotne okoliczności uzasadniające wyłączenie sędziego od udziału w postępowaniu, w postaci np. posiadania statusu uczestnika postępowania albo sytuacji, w której uczestnikiem postępowania jest małżonek sędziego, jego krewny lub powinowaty, czy też osoba związana z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W świetle powszechnie uznanych standardów procesowych pominięte przesłanki stanowią obligatoryjną potrzebę wyłączenia sędziego od udziału w sprawie.

15.    Zastrzeżenia do art. 52
W ocenie Opiniującego w projektowanej ustawie należy usankcjonować obowiązywanie w postępowaniu przed Trybunałem – zasady prawdy obiektywnej (materialnej). W oparciu o tę zasadę Trybunał powinien kierować procesem, mając na celu wszechstronne zbadanie sprawy i dokonane pełnej analizy kontrolowanych norm. W dotychczasowej praktyce, w postępowaniu przed Trybunałem obowiązuje zasada kontradyktoryjności, wedle której to wnioskodawca ma za zadanie udowodnić istnienie sprzeczności norm prawnych z Konstytucją. Jeżeli wnioskodawca nie udowodni zasadności swojego wniosku, Trybunał umarza postępowanie lub stwierdza zgodność lub brak niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Obecna regulacja nie gwarantuje należytego wykonywania zadań przez sąd konstytucyjny. Oparcie postępowania przed Trybunałem o zasadę kontradyktoryjności przynosi szkodę wartościom istotnym z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Zadaniem Trybunału powinno być dążenie do wszechstronnej oceny i analizy hierarchicznej zgodności wskazanych przez wnioskodawcę  norm.

16.    Zastrzeżenia do art. 60 ust. 2
Poważne wątpliwości Opiniującego budzi wprowadzenie w art. 60 ust. 2 projektu możliwości przeglądania akt sprawy toczącej się przed Trybunałem przez osoby trzecie, jedynie w razie wykazania „ważnego interesu prawnego”. W ocenie Opiniującego, wskazanie przepisów, z których wynikałoby prawo lub obowiązek uzasadniające interes osoby trzeciej w zapoznaniu się z aktami sprawy toczącej się przed Trybunałem jest niebywale trudne. Co więcej przesłanka „ważności” jest przesłanką całkowicie ocenną. W tym zakresie, istnieje ryzyko, że regulacja art. 60 ust. 2 projektu będzie wręcz uniemożliwiać osobom trzecim dostęp do akt sprawy toczącej się przed Trybunałem. Kwestia dostępu do dokumentów tworzonych przez organy publiczne stanowi materię określoną w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w ustawie o ochronie informacji niejawnych i w ustawie o ochronie danych osobowych. Brak zatem uzasadnienia dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń
w kwestii dostępu do tego rodzaju informacji zawartych w aktach sprawy toczącej się przed Trybunałem.
Należy zwrócić uwagę, iż rodzaj spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny wiąże się z potrzebą umożliwienia nieskrępowanego dostępu do materiałów postępowania wszystkim obywatelom. Od niedawna na stronach internetowych Trybunału zamieszcza się skargi, wnioski, pisma procesowe uczestników postępowania, zajęte przez nich stanowiska, wydane orzeczenia. Praktykę tą należy ocenić bardzo pozytywnie. W ocenie Opiniującego praktyka ta powinna zostać usankcjonowana w ustawie.

17.    Zastrzeżenia do art. 63
W świetle rozbieżności w orzecznictwie Trybunału oraz odmiennych stanowisk doktryny w odniesieniu do legitymacji organizacji zawodowych i gospodarczych do występowania z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, należałoby sprecyzować w projektowanej ustawie, że podmiotami, uprawnionymi w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, są:
1) ogólnokrajowe organy związków zawodowych;
2) ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców;
3) ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych zrzeszających przedsiębiorców, pracowników lub pracodawców i przedsiębiorców, niezależnie od formy prawnej zrzeszenia. Pożądane doprecyzowanie przyczyni się do spójności w zakresie rozstrzygania o przyznaniu danym organizacjom legitymacji wnioskowej do Trybunału Konstytucyjnego.
W praktyce Trybunał dokonuje zawężającej wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, uniemożliwiając tym samym składanie wniosków przez podmioty, których Konstytucja wprost nie wyłącza z katalogu podmiotów uprawnionych. Trybunał przyjmuje taką wykładnię w celu ograniczenia ogólnej liczby spraw rozpoznawanych w Trybunale. Jednak, takie działanie Trybunału przynosi szkodę interesom prawnym licznych podmiotów gospodarczych i zawodowych. Nie sposób odmówić racji stwierdzeniu, że legitymację wskazaną w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają również ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych zrzeszających przedsiębiorców, pracowników lub pracodawców i przedsiębiorców, niezależnie od formy prawnej zrzeszenia.

18.    Zastrzeżenia do art. 70
Zasadne jest proponowane w projekcie odstąpienie od zasady dyskontynuacji postępowania przed Trybunałem w razie zakończenia kadencji Sejmu i Senatu w sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów lub senatorów. Jednak zupełnie niweczy tę regulację projektowany przepis art. 72 projektu. Przepis ten uzależnia zakaz dyskontynuacji postępowania od wyrażenia poparcia dla złożonego wniosku do TK przez odpowiednio 50 posłów lub 30 senatorów kolejnej kadencji Sejmu i Senatu w terminie 6 miesięcy po zakończeniu dotychczasowej kadencji Sejmu i Senatu. W konsekwencji, wprowadzona w art. 70 projektu zasada pozostaje iluzoryczna. Jednocześnie, w art. 71 ust. 2 projektu wprowadzono wyjątek od zasady „warunkowego” zakazu dyskontynuacji – jeżeli bowiem przed zakończeniem kadencji Sejmu i Senatu Trybunał zawiadomił wnioskodawców o terminie rozprawy przypadającym po jej zakończeniu lub, że rozpoznanie wniosku nastąpi na posiedzeniu niejawnym, postępowanie w takich sprawach nie ulega zawieszeniu oraz może toczyć się bez udziału wnioskodawcy. W ocenie Opiniującego, nie ma uzasadnienia dla różnicowania etapów rozpoznania sprawy przed Trybunałem.
Ponadto, wprowadzony w art. 70 projektu zakaz dyskontynuacji powinien zostać poszerzony o wnioski Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu.

19.    Zastrzeżenia do art. 75
Opiniujący pragnie wskazać, iż specyfika spraw rozpoznawanych przez Trybunał powinna zostać uwzględniona poprzez wprowadzenie regulacji nakazującej posiłkowe stosowanie przepisów procedury sądowo-administracyjnej zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,  zamiast przepisów procedury cywilnej, zawartych w ustawie Kodeks postępowania cywilnego.
Przede wszystkim postępowanie sądowoadministracyjne, podobnie jak postępowanie przed Trybunałem, nakierowanie jest na badanie zgodności aktów prawnych (rozstrzygnięć administracyjnych) z aktami normatywnymi bądź też hierarchicznej zgodności norm prawnych. Z kolei, stosowane dotychczas posiłkowo przed Trybunałem, postępowanie cywilne ma na celu rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron stosunków cywilnoprawnych, stosunków istniejących w oparciu o zasadę równości, swobody i autonomii woli stron.

Należy również podkreślić, iż celem procedury cywilnej jest ochrona interesu prywatnego, zaś celem procedury sądowoadministracyjnej jest nie tylko ochrona interesu jednostki, ale przede wszystkim ochrona interesu publicznego wyrażonego w zasadzie praworządności. Ponadto, jak wskazano wyżej, procedura rozpoznawania spraw przez Trybunał Konstytucyjny powinna być oparta o zasadę prawdy obiektywnej. Proces cywilny oparty jest o zasadę kontradyktoryjności, a co za tym idzie udowodnienie faktu ciąży na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z uwagi na powyższe, procedura sądowoadministracyjna, jako procedura oparta na zasadzie prawdy obiektywnej, w większym stopniu uwzględni cel kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.

20.    Zastrzeżenia do art. 77 i art. 78
Celem projektowanej ustawy jest m.in. usprawnienie i racjonalizacja postępowania przed Trybunałem. W związku z powyższym zasadne jest określenie w art. 77 i art. 78 terminu na dokonanie przez Trybunał weryfikacji formalnoprawnej wniosku, pytania prawnego lub skargi. Niezachowanie terminu do zbadania prawidłowości formalnej pism wszczynających postępowanie stanowiłby o konieczności nadania biegu wnioskowi, pytaniu prawnemu lub skardze. Na gruncie obecnej regulacji ustawy o TK, wstrzymywanie biegu sprawy na etapie wstępnej kontroli stanowi istotny problem i wpływa na przewlekłość postępowania (średni czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy to 19 miesięcy). Wyznaczenie Trybunałowi wiążącego terminu do przeprowadzenia wstępnej kontroli pozwoli usprawnić bieg spraw rozpoznawanych przez Trybunał. W razie stwierdzenia przez Trybunał, że wniosek (pytanie prawne, skarga) zawiera braki formalne, Trybunał powinien wezwać wnioskodawcę (skarżącego) do uzupełnienia lub poprawienia wniosku w zakreślonym terminie.

Należy zwrócić uwagę, iż w projekcie brak regulacji umożliwiającej zaskarżenie postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi. W obecnie obowiązującej ustawie o TK, postanowienie o odmowie nadania sprawie dalszego biegu jest zaskarżalne (art. 36 ust. 4 ustawy o TK). Odstąpienie od zaskarżalności przedmiotowych postanowień pozbawi strony możliwości weryfikacji stanowiska wyrażonego w postanowieniu, a co za tym idzie, przełoży się na zwiększenie obłożenia Trybunału nowymi wnioskami, podlegającymi ponownej wstępnej kontroli.

21.    Zastrzeżenia do art. 102
Wątpliwości Opiniującego budzi zawarte w art. 102 projektu sformułowanie: „czynność prawodawcza”. Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, pojęcie to wymaga zdefiniowania lub doprecyzowania w ustawie. Pojęcie to nie jest spotykane na gruncie żadnych innych ustaw, w szczególności pojęciem tym nie posługuje się Konstytucja. Co więcej, z przepisu art. 188 Konstytucji wynika, że przedmiotem kontroli konstytucyjności przez Trybunał mogą być jedynie akty normatywne, a nie czynności, w tym „czynności prawodawcze”.

22.    Zastrzeżenia do art. 106
Z przepisów projektowanej ustawy wynika, że postanowienie o umorzeniu postępowania jest niezaskarżalne. Rozwiązanie takie uniemożliwia weryfikację stanowiska Trybunału w powyższej materii, co ma negatywny wpływ na ochronę interesu wnioskodawcy, uczestników postępowania, a nadto ochronę wartości wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa. Nie można bowiem wykluczyć, iż niektóre postanowienia Trybunału o umorzeniu postępowania są nieprawidłowe i nie znajdują podstawy prawnej. Ich ponowna weryfikacja na skutek wniesienia środka odwoławczego jest zatem zasadna i zapewnia poszanowanie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa.
Wskazana luka prawna nie będzie mogła być uzupełniona poprzez zastosowanie analogii z przepisów innych ustaw procesowych (np. kodeksu postępowania cywilnego, ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym). Zastosowanie analogii jest niemożliwe bowiem uregulowanie środków zaskarżenia w każdej z ww. ustaw przewiduje przeniesienie postępowania do wyższej instancji, zaś postępowanie przed Trybunałem jest jednoinstancyjne. Ponadto, stosowanie analogii stanowiłoby źródło licznych wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych.

23.    Zastrzeżenia do art. 116 ust. 2
W ocenie Opiniującego przepis art. 116 ust. 2 projektu jest rażąco niekonstytucyjny bowiem wykracza poza „delegację” do wydania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawartą w art. 197 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. Z tego względu, wskazanie w art. 116 ust. 2 projektu, iż Trybunał ma kompetencje do wydania postanowienia o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych pomiędzy organami pozostającymi w sporze kompetencyjnym, jest niezgodne z Konstytucją, gdyż nie mieści się w zakresie regulacji dotyczącej organizacji Trybunału i trybu postępowania. Ponadto art. 116 ust. 2 projektu nadaje Trybunałowi dodatkowe kompetencje wykraczające poza określone w art. 188 Konstytucji.

24.    Zastrzeżenia do art. 118 ust. 2
Należy zwrócić uwagę, iż w art. 118 ust. 2 projektu, w katalogu uczestników postępowania w sprawie wniosku Marszałka Sejmu o stwierdzenie czasowej przeszkody w prawowaniu urzędu przez Prezydenta RP, bezzasadnie pominięto Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

25.    Zastrzeżenia do art. 120
Przepis art. 120 projektu określa termin przez jaki obowiązuje postanowienie Trybunału o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz o powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta. Postanowienie jest wydawane na okres 3 miesięcy. Przepis art. 120 ust. 2 dotyczy sytuacji, gdy przed upływem terminu określonego w postanowieniu, Prezydent Rzeczypospolitej zawiadomi Marszałka Sejmu oraz Trybunał o podjęciu wykonywania swoich obowiązków. Brak jednak w projekcie ustawy przepisu, który regulowałby sytuację, w której po upływie 3 miesięcy Prezydent nadal nie może pełnić swojej funkcji. Zasadne jest dodanie do projektu ustawy przepisu, który zakreśli termin na złożenie wniosku o przedłużenie terminu wykonywania obowiązków.

V.    PODSUMOWANIE

1.    Przepisy projektu ustawy zostały sformułowane w sposób precyzyjny i jasny (z kilkoma zastrzeżeniami), zaś struktura projektu jest przejrzysta i uporządkowana – projekt nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z konstytucyjną zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji).

2.    Projektowana ustawa wprowadza uzasadnione zmiany w obowiązującej regulacji ustroju Trybunału Konstytucyjnego i procedury rozpoznawania spraw przez Trybunał. Proponowane zmiany są o tyle pożądane, że uzupełniają istniejące w obecnym uregulowaniu luki prawne, likwidują liczne odesłania do ustawy o Sądzie Najwyższym i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, wprowadzają rozwiązania korzystne
z punktu widzenia usprawnienia i racjonalizacji postępowania przed Trybunałem.

3.    Projekt budzi liczne zastrzeżenia odnoszące się do szczegółowych regulacji tak ustroju, jak i procedury rozpoznawania spraw przez TK. Zastrzeżenia dotyczą niezgodności niektórych rozwiązań z Konstytucją RP, a także regulacji, które nie zapewniają osiągnięcia pożądanego celu ustawy lub zupełnie niweczą ten cel. Zastrzeżenia te mogą być jednak usunięte w drodze dokonania odpowiednich zmian w trakcie prac sejmowych.

prof. dr hab. Marek Chmaj
Kancelaria Radcowska Chmaj i Wspólnicy Sp. k.