Opinia w sprawie poselskiego projektu uchwały wzywającej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz odebrania ślubowań od sędziów Trybunału Konstytucyjnego

1.

I. TEZY OPINII

1. Dopuszczalne jest podjęcie przez Sejm uchwały stanowiącej rezolucję wzywającą Prezydenta RP do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz odebrania ślubowań od sędziów Trybunału Konstytucyjnego; nie będzie mieć ona jednak mocy wiążącej.

2. Istnieje konieczność dokonania zmian w prawie, uwzględniających konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r.

II. PRZEDMIOT OPINII

Przedmiotem opinii jest złożony przez grupę posłów w dniu 9 grudnia 2015 r. projekt uchwały wzywającej Prezydenta RP do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz odebrania ślubowań od sędziów Trybunału Konstytucyjnego. III.      TREŚĆ OPINII

W opinii należy rozważyć dwie kwestie: dopuszczalność podjęcia przez Sejm przedmiotowej uchwały oraz jej charakteru; treść uchwały.

1. Prawo stanowienia przez Sejm uchwał wynika bezpośrednio z konstytucji (np. art. 90 ust. 4; art. 113; art. 120 zdanie drugie; art. 121 ust. 3, art. 156 ust. 2 czy art. 159 ust. 1). Niewątpliwie nie można jednak mówić o tym, że uchwały — nawet tylko z formalnego punktu widzenia — stanowią kategorię jednolitą. Stąd też w doktrynie dokonuje się wiele ich klasyfikacji. Istotne jest również to, że część z nich przybiera formę aktów stosowania prawa, jak i to, że część nie ma charakteru źródeł prawa oraz nie jest wiążąca (szerzej zob. A. Bień-Kacała, Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Toruń 2013, s. 236, 248 i n.).

Jako podstawę przedłożenia projektu uchwały posłowie wnioskodawcy wskazali art. 33 rS z 1992 r., mający charakter kompetencyjny. Spełnione są też wymogi formalne z art. 34 ust. 1 rS: projekt uchwały został przedłożony w formie pisemnej, jest podpisany przez grupę 30 posłów, czyli większą niż wymagana liczba 15 posłów, oraz został wskazany przedstawiciel wnioskodawców upoważniony do reprezentowania ich w pracach nad tym projektem.

Grupa posłów, przedkładając projekt uchwały Sejmu, uczyniła jej adresatem Prezydenta RP. Użyta w tytule uchwały, jak i w jej pierwszym zdaniu formuła „wzywa” nakazuje — w mojej opinii — traktować uchwałę jako projekt uchwały przewidzianej w art. 69 ust. 1 pkt. 1 rS, a więc rezolucji. Rezolucja, zgodnie z tą regulacją, jest bowiem wezwaniem określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania.

Rezolucja Sejmu jest powszechnie traktowana jako jeden z instrumentów kontroli sejmowej, co oznacza prawo tego organu władzy ustawodawczej do uzyskiwania in-formacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo do wyrażania oceny tej działalności. Nie jest to jednak uprawnienie nieograniczone i rezolucja powinna być uchwalana wyłącznie w stosunku do podmiotów, które mogą być kontrolowane przez pierwszą izbę. Rodzi się w związku z tym pytanie, czy zakres podmiotowy funkcji kontrolnej Sejmu obejmuje Prezydenta RP. Zdania na ten temat są podzielone. Z jednej strony, akcentuje się bowiem, że art. 95 ust. 2 konstytucji stanowi jedynie o kontroli Sejmu nad działalnością Rady Ministrów, co zgodnie rozumiane jest jako uprawnienie w stosunku do funkcjonowania rządu, ministrów i podległych im podmiotów (administracji rządowej). Z drugiej jednak strony, podnosi się, że wskazany przepis to „istotny element ustrojowej roli Sejmu, jakkolwiek nie przesądza o całokształcie kontrolnych uprawnień realizowanych przez ten organ względem podmiotów, które nie zostały wskazane w art. 95 ust. 2 Konstytucji” (zob. M. Stębelski, Kontrola sejmowa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2012, s. 209). Pogląd ten uzasadnia się tym, że Sejm egzekwuje odpowiedzialność polityczną bądź konstytucyjną znacznie większej liczby organów państwa i nawet jeżeli dotyczy to odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta, to zawsze opiera się na ustaleniach wynikających z kontroli sejmowej (zob. tamże, s. 210). Przeciwko wykładni językowej art. 95 ust. 2 przemawia również to, że kontrola Sejmu (ale również Senatu) obejmuje kontrolę organów wykonujących ustawy. Dlatego też — zdaniem Bogusława Banaszaka — parlament „powinien dysponować instrumentami kontrolnymi pozwalającymi mu na badanie działalności tych organów. Tak więc funkcji kontrolnej nie powinno się łączyć wyłącznie z Sejmem i tylko z kontrolą nad rządem. Jednym z celów kontroli parlamentarnej w państwie demokratycznym powinno być także informowanie społeczeństwa o działalności nie tylko rządu i podległych mu organów, ale całego aparatu państwowego, wszystkich instytucji, do których zadań należy wykonywanie ustaw” (zob. B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2012, art. 95, nb. 14).

Nie w pełni podzielam przedstawione wcześniej stanowiska, w szczególności ten wyprowadzany z odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta przed Sejmem, ponieważ tę odpowiedzialność ponosi on przed Zgromadzeniem Narodowym. Generalnie przychylam się jednak do poglądu, że istnieje możliwość podjęcia przez pierwszą izbę rezolucji adresowanej do głowy państwa. Przemawia za tym również to, że — jak warto przypomnieć — była już taka praktyka, kiedy w styczniu 2009 r. Sejm uchwalił rezolucję wzywającą prezydenta do jak najszybszego ratyfikowania traktatu z Lizbony. Do wniosku takiego skłania mnie również to, że od momentu przyjęcia w tzw. małej konstytucji z 1992 r. zasady podziału władzy rezolucje przestały być prawnie wiążące. W literaturze przedmiotu prowadzi to nawet niektórych autorów do stawiania pytania o sens utrzymania tego instrumentu kontroli sejmowej, ponieważ w obecnej regulacji regulaminowej jest to jedynie nieprzemyślana, wyretuszowana kopia instytucji z innego systemu (zob. M. Kruk, Funkcja kontrolna Sejmu RP, Warszawa 2008, s. 46).

2. Znacznie trudniejsze jest rozważenie drugiej ze wskazanych kwestii. Truizmem jest bowiem mówienie — co w uzasadnieniu przywołują zresztą również wnioskodawcy projektu opiniowanej uchwały — że orzeczenia TK mają w Polsce na mocy art. 190 ust. 1 konstytucji moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, jak i to, że Prezydent RP na podstawie art. 126 ust. 2 konstytucji czuwa nad przestrzeganiem konstytucji i jest organem stojącym na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa. Można również dodać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 konstytucji) oczywista jest wynikająca z tego relacja między prawem i polityką. Podejmując uchwałę (rezolucję) wzywającą prezydenta do określonego zachowania, nie można jednak nie uwzględniać istniejącego stanu faktycznego, do powstania którego przyczynił się nie tylko prezydent, ale również parlament. W moim przekonaniu, doszło tym samym do stworzenia sytuacji, której rozwiązania trudno jest doszukiwać się w obowiązującym prawie, a więc istnieje konieczność dokonania zmian w prawie uwzględniających konsekwencje wyroku TK z dnia 3 grudnia 2015 r.

Krzysztof Skotnicki

2.

W dniu 15 grudnia 2015 r. szef Kancelarii Sejmu, zgodnie z decyzją Prezydium Sejmu, zlecił sporządzenie w Biurze Analiz Sejmowych opinii prawnej w sprawie poselskiego projektu uchwały wzywającej Prezydenta RP do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz odebrania ślubowań od sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Na marginesie tytułu przedłożonego projektu uchwały można zauważyć, że zawarto w nim wprost konieczne stwierdzenie, że chodzi o „uchwałę Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej”, jak i — niezgodnie z utrwalonymi zasadami — określono konkretną datę „podjęcia” uchwały („z dnia 9 grudnia 2015 r.”). Widoczny upływ czasu sprawia, że ta data jest już w ewentualnym postępowaniu bezprzedmiotowa, ale zapewne posłowie wnioskodawcy mieli na względzie przede wszystkim datę złożenia swojego projektu.

Projekt uchwały wniosła grupa posłów Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska w dniu 9 grudnia 2015 r., powołując się na art. 33 rS. Przywołany przepis regulaminowy ma charakter jedynie kompetencyjny i stanowi, że projekt uchwały Sejmu może być — z podanymi w nim zastrzeżeniami — wniesiony m.in. przez co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Wymóg regulaminowy został tu spełniony z naddatkiem, projekt jest bowiem opatrzony podpisami 30 posłów. Pisemna forma projektu i wskazanie przedstawiciela wnioskodawców oznaczają też spełnienie wymogów z art. 34 ust. 1 rS w zakresie wymagań formalnych projektów. Projekt został opatrzony uzasadnieniem, aczkolwiek w świetle wymogów regulaminowych nie było to konieczne, jako że — co do zasady — marszałek Sejmu może zażądać dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały, jeżeli nakłada ona na określone podmioty obowiązki (art. 34 ust. 6), z czym w omawianej sytuacji nie mamy do czynienia. Nie ma więc przeszkód natury formalnej, jeśli chodzi o dalsze postępowanie z wniesionym projektem uchwały.

Treść projektu zamyka się w trzech krótkich akapitach i obejmuje łącznie pięć zdań. Akapity pierwszy i trzeci zawierają dwa zazębiające się wezwania. Po pierwsze, „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wzywa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Pana Andrzeja Dudę, do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt 34/15”. Po drugie, „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wzywa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do zastosowania się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz pilnego wyznaczenia daty złożenia ślubowania nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 21 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”. Oba przytoczone akapity rozdziela konstatacja posłów wnioskodawców, że TK to jeden z najważniejszych organów władzy sądowniczej oraz fundament demokratycznego państwa prawnego. Według wyrażonej dalej oceny posłów wnioskodawców, Trybunał pełni również istotną rolę w systemie gwarancji praworządności RP. Jak czytamy w tym akapicie, „Uniemożliwienie, wybranym zgodnie z ustawą, sędziom złożenia ślubowania stanowi niedopuszczalne zaniechanie świadczące o pogwałceniu zasad ustrojowych państwa”.

Z obu fragmentów wzywających prezydenta do wskazanego zachowania wyraźnie widać, że posłowie wnioskodawcy za merytoryczne podstawy swego stanowiska przyjmują wskazany wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15 (nota bene z przeoczeniem litery „K” w przytaczanej sygnaturze wyroku oznaczającej określony typ sprawy) oraz art. 21 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 1064), przy czym wezwanie do przyjęcia ślubowania jest de facto tożsame z wezwaniem do zastosowania się prezydenta do wyroku TK, „zasadza się” na nim jako konkretyzacja. Nie są to więc dwa merytorycznie odrębne wezwania i mogą być w analizie traktowane en bloc.

Ocena, czy zachodzi potrzeba (celowość) podjęcia uchwały Sejmu w proponowanym brzmieniu, ma charakter stricte polityczny, uznaniowy w odniesieniu do organu, przez co wymyka się ocenie eksperta prawnika. Posłowie wnioskodawcy w uzasadnieniu projektu uchwały w nawiązaniu do swojej argumentacji stwierdzają, że „niezbędne jest wezwanie Prezydenta do zastosowania się do wyroku TK i pilnego wyznaczenia daty złożenia ślubowania nowych sędziów TK”. Przesłanki takiej konkluzji wyłożyli w jednostronicowym uzasadnieniu projektu uchwały.

We wstępie tego uzasadnienia posłowie wnioskodawcy przywołują fakt, że w dniu 8 października 2015 r. Sejm wybrał nowych sędziów TK w związku z upływem kadencji trzech sędziów. Konstatują jednocześnie, że do dnia 9 grudnia 2015 r. (tj. dnia złożenia omawianego projektu uchwały Sejmu) nowo wybrani sędziowie nie złożyli ślubowania wobec Prezydenta RP. Posłowie wnioskodawcy wyrażają więc obawę, że dochodzi przez to do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady podziału władzy. Posłowie wnioskodawcy przywołują następnie wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 34/15), w którym Trybunał uznał za zgodne z konstytucją przepisy przywołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, regulujące wybór sędziów TK, w odniesieniu do trzech sędziów wybranych w miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r. Posłowie wnioskodawcy podkreślają też, że Trybunał w tym wyroku stwierdził, że art. 21 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dotyczący ślubowania składanego przez nowo wybranego sędziego wobec prezydenta, nakłada na głowę państwa obowiązek niezwłocznego odebrania takiego ślubowania, a jakiekolwiek inne sposoby rozumienia tego przepisu są niekonstytucyjne. Posłowie przytoczyli też art. 190 ust. 1 konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia TK są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Argumentację poselską wieńczy przywołanie art. 126 ust. 2 konstytucji, zgodnie z którym prezydent m.in. czuwa nad przestrzeganiem konstytucji. Zdaniem wnioskodawców projektu uchwały, wobec niezastosowania się do przywołanego wyroku TK mamy do czynienia z łamaniem przez Prezydenta RP prawa, polegającym na naruszeniu ustawy zasadniczej. W ocenie posłów wnioskodawców, prowadzi to do zaburzenia funkcjonowania ustroju państwa, złamania zasady podziału władzy oraz pogwałcenia bezpieczeństwa demokratycznego systemu RP.

Pomijając ocenę politycznej potrzeby złożenia proponowanej uchwały, można przyjąć, że pozostałe aspekty projektu mogą zostać ocenione z prawnego punktu widzenia. W tym zakresie należy podkreślić, że przesłanki ujęte w projekcie uchwały po- zostają w ścisłym związku merytorycznym z proponowaną konkluzją. Treści niebudzące w tym zakresie zastrzeżeń prawnych zawarte są zarówno w samym tekście przedłożonego projektu uchwały, jak i w jego uzasadnieniu, choć w tym ostatnim ma to znaczenie jedynie dodatkowe, jako że — w razie podjęcia przez Sejm proponowanej uchwały — nie stanowiłoby ono jej integralnej części. Pozytywna ocena dotyczy zarówno przywoływania znaczenia przedmiotowego wyroku TK z dnia 3 grudnia 2015 r., jak i przywołanego art. 21 ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r. Wypływające z tego stanu prawnego obowiązki prezydenta nie budzą moich wątpliwości, choć celowe byłoby znalezienie formuły prawnej umożliwiającej ich zrealizowanie. W tym sensie przedłożony projekt uchwały jest zgodny z konstytucyjnymi celami, jakie legły u podstaw obu przywołanych przez posłów przesłanek ich stanowiska.

W kontekście dokonywanej analizy należy przypomnieć ocenę projektu uchwały, o pokrewnym charakterze, zawartą w opinii z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. BAS- WAUiP-55/15). W projekcie tym posłowie wnioskodawcy przywoływali znaczenie konstytucyjnej zasady współdziałania władz. Można to ocenić jako trafne wskazanie jednego z kontekstów istniejącej sytuacji i powinności, tyle że z uwzględnieniem charakteru zarówno samej preambuły konstytucji, jak i istoty przywołanej zasady. Na konieczność współdziałania władz, jako warunku koniecznego równowagi systemu ustrojowego, zwracał uwagę w swym orzecznictwie także TK (m.in. w wyroku z 21 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. akt P 12/00, OTK 2001/3/47), traktując współdziałanie jako jedną z podstaw ustroju RP. Trybunał głęboko wniknął w tę zasadę, rozpatrując zwłaszcza spór kompetencyjny w sprawie o sygn. akt Kpt 2/08 w postanowieniu z dnia 20 maja 2009 r. (OTK ZU 2009/5A/78).

Sformułowanie zawarte w przedłożonym projekcie uchwały, że Sejm „wzywa” prezydenta, wyraźnie wskazuje, że przedłożony projekt prawnie należy postrzegać w kategorii — znanej w praktyce sejmowej — rezolucji Sejmu. Podstawę takiej opinii stanowi art. 69 rS, zgodnie z którym w trybie przewidzianym dla uchwał Sejm może podejmować (ust. 1): rezolucje, zawierające wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania; deklaracje, zawierające zobowiązanie do określonego postępowania, a ponadto (ust. 2): apele, zawierające wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania, oraz oświadczenia, zawierające stanowisko w określonej sprawie. Zarówno więc sens zaproponowanej uchwały, jak i zastosowana w niej terminologia wskazują, że mamy do czynienia z projektem rezolucji Sejmu.

W nawiązaniu do wielu wcześniejszych analiz należy podkreślić, że w polskiej praktyce parlamentarnej rezolucje Sejmu mają ugruntowaną pozycję, choć zmieniało się prawne znaczenie samych rezolucji. Swoją genezą sięgają one sejmowej funkcji ogólnego kierowania aparatem państwowym z czasów sprzed transformacji ustrojowej, kiedy wynikały z zasady jednolitości władzy oraz zasady nadrzędnej pozycji Sejmu nad innymi organami państwa. Rezolucje stanowiły wówczas środek prawnie wiążący dla ich adresatów. Musiało się to zmienić wraz z przyjęciem konstytucyjnej zasady podziału władzy, oznaczającej równocześnie utratę przez Sejm pozycji nad-

rzędnej nad innymi organami (władzami), choć aż do 1993 r. w rS (art. 55 rS z 1992 r.) była jeszcze mowa o rezolucjach jako środku prawnie wiążącym dla organu, do którego były adresowane. Na podstawie obowiązującego, przywołanego już art. 69 rS nie ma wątpliwości, że rezolucja nie ma charakteru prawnie wiążącego, co jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi. Prawnie oznacza to, że adresat rezolucji nie ma prawnego obowiązku zastosowania się do treści rezolucji i z tego tytułu nie może ponosić odpowiedzialności prawnej.

Zgodnie z nową sytuacją normatywną nie oznacza to, że rezolucja nie ma swojej istotnej wagi politycznej czy też że nie może stanowić elementu składowego oceny sytuacji prowadzącej adresata rezolucji do odpowiedzialności w innym trybie prawnym. Przy tej okazji można też jednak zwrócić uwagę na fakt, że na podstawie art. 95 ust. 2 konstytucji Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów (w zakresie określonym przepisami konstytucji i ustaw), co nie obejmuje więc działalności Prezydenta RP. Wyłączenie prezydenta spod zakresu kontroli sejmowej mocno zaakcentował też TK w swoim orzecznictwie, zwłaszcza z zakresu dotyczącego sejmowych komisji śledczych (por. wyrok z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06).

Mimo wskazanego stanu normatywnego nie można nie zauważyć, że nawet bieżąca praktyka sejmowa (VIII kadencji) nie zawsze odpowiada przedstawionym zasadom. Jako aktualny przykład należy wskazać uchwały Sejmu RP z dnia 26 listopada 2015 r. (M.P. poz. 1131-1135) w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu RP z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyborów sędziów TK, gdzie drugie zdanie każdej z pięciu uchwał, przyjętych głosami większości rządzącej, ma następujące brzmienie: „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zwraca się do Prezydenta o powstrzymanie się od odbioru ślubowania od osoby wskazanej w przedmiotowej uchwale”. Zniuansowana, odmienna terminologia (Sejm „zwraca się do Prezydenta o powstrzymanie się od [...]”, a nie „wzywa do [...]”) nie zmienia charakteru tego fragmentu uchwały.

Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku z 3 grudnia 2015 r. (pkt III 6-7 uzasadnienia) także uznał, że wspomniane uchwały mają charakter rezolucji. Pięć przywołanych uchwał (rezolucji) kierowanych przez Sejm do Prezydenta RP jest przy-kładem niewątpliwie nagannej prawnie praktyki sejmowej, ale ukazuje istniejący, określony stan rzeczy w zakresie inicjatyw większości rządzącej. O ile wprowadzenie do tych uchwał wezwania do powstrzymania się przez prezydenta przed przyjęciem ślubowania było niekonstytucyjną próbą legalizowania praktyki stosowania przywoływanego art. 21 ustawy o TK jako elementu wyboru sędziów TK, o tyle analizowany w niniejszej opinii projekt uchwały pochodzi od grupy posłów opozycji i ma realizować cele legitymowane - co do meritum - konstytucyjnie. Jak jednak wskazano wcześniej, do tych celów nie może służyć rezolucja sejmowa, u której podstaw leży wyłączenie Prezydenta RP spod kontroli Sejmu RP (art. 95 ust. 2 konstytucji i orzecznictwo TK, sygn. akt U 4/06).

Andrzej Szmyt

Przegląd Sejmowy 2/2016