Dziękuję za zaproszenie na dzisiejsze Zgromadzenie. Tak jak wspomniałem dwa tygodnie temu, prezentując Informację roczną Trybunału Konstytucyjnego, doroczne Zgromadzenia Ogólne Sędziów – Trybunału, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, stanowią okazję nie tylko, aby gratulować sobie osiągnięć w umacnianiu dorobku orzeczniczego w ostatnim roku, ale również aby we wspólnie zastanowić się nad znaczeniem działalności władzy sądowniczej dla Polaków i dla Rzeczypospolitej.

W tym kontekście pragnę podkreślić, że Trybunał z uwagą, ale i dużym uznaniem, śledzi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Obserwujemy z nieukrywanym zadowoleniem, jak sędziowie sądów administracyjnych z coraz większą erudycją i swobodą sięgają do argumentów opartych wprost na postanowieniach Konstytucji lub na aquis Trybunału Konstytucyjnego. Regularnie stosowanym narzędziem pracy stała się wykładnia prokonstytucyjna. Podczas spotkania w Trybunale Pan Prezes Hauser wspomniał o sprawie, w której NSA powołał się na szereg wartości konstytucyjnych, takich jak zasada państwa prawnego, zasada legalizmu działania organów władzy publicznej, obowiązek przestrzegania prawa, zasada ochrony własności prywatnej oraz nakaz podjęcia przez władze publiczne działań wspierających starania obywateli o zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Argumentacja konstytucyjna posłużyła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu za podstawę do sformułowania krytycznego stanowiska wobec praktyki wieloletniego uchylania się przez gminy od obowiązku uchwalenia planów miejscowych[1]; stanowiska, które Trybunał w pełni podziela. W sprawie jakości planowania i zagospodarowania przestrzennego nasze Sądy ponoszą współodpowiedzialność, dzielimy ją z architektami i urbanistami, z piastunami władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz szczególnie z władzami i działaczami samorządowymi. Odpowiedzialność za kształt i wygląd polskich miast i wsi. Nie jest niemożliwe, abyśmy nie doszli do tego, że każde z nich będzie równie piękne, w swojej różnorodności, jak miasta i wioski np. Francji, Irlandii czy Norwegii. Widoczne zmiany w tym obszarze będą dowodem poszanowania w Polsce prawa każdego do dobrej administracji. Z perspektywy trybunalskiej niezwykle ważny jest wyrok wydany w składzie 7 sędziów NSA z 25 czerwca 2012 r.[2] Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w nim pogląd dotyczący skutków odroczenia przez Trybunał momentu utraty mocy obowiązującej przez przepis, który został uznany za niekonstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał w uzasadnieniu, że kwestia skutków odroczenia pozostaje jedną z najtrudniejszych kwestii dotyczących interpretacji i stosowania Konstytucji. NSA przyjął, że odroczenie nie rodzi żadnych „automatycznych” skutków prawnych (czy w to w postaci obowiązku zastosowania wadliwego przepisu w okresie odroczenia, czy też w postaci możliwości odmowy jego zastosowania). Sądy oraz organy administracji, a casu ad casum, winny wziąć pod uwagę przyczyny odroczenia, wyjątkowych charakter tej instytucji, rodzaj i stopień naruszenia standardów konstytucyjnych, a także znaczenie przepisu dla prawidłowego funkcjonowania całej gałęzi prawa.

Przywołany wyrok 7 sędziów NSA nasuwa jeszcze jedną refleksję. Już nie raz była wyrażana opinia, z którą się zgadzam, że sądy administracyjne pozostają podstawowym partnerem Trybunału, gdy chodzi o stanie na straży standardów konstytucyjnych oraz ich ochrony przed nadużyciami ze strony władzy publicznej. Kontrolują one legalność i konstytucyjność aktów administracji. W ostatnim czasie coraz wyraźniej wzrasta znaczenie sądów administracyjnych jako samodzielnego interpretatora przepisów konstytucyjnych. Sądy administracyjne przestały jedynie korzystać z dorobku trybunalskiego czy doktryny, ale zaczęły formułować swoje własne poglądy na sposób rozumienia postanowień ustawy zasadniczej. Przywołany wyrok 7 sędziów NSA stanowi propozycję wykładni art. 190 ust. 3 Konstytucji. Chciałbym przypomnieć także inny przykład, w którym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał interpretacji wynikających z art. 92 Konstytucji standardów wydawania rozporządzeń. Z orzecznictwa Trybunału wynika nakaz poszukiwania wytycznych do wydania rozporządzenia w treści ustawy, którą to rozporządzenie ma wykonywać. W wyroku z 31 stycznia 2012 r.[3] Naczelny Sąd Administracyjny, jak się zdaje, poszedł dalej. Stwierdził, że organ wydający rozporządzenie ma obowiązek poszukiwać wytycznych nie tylko w ustawie implementującej określony akt prawa pochodnego Unii Europejskiej. Organ ten winien uwzględnić także treść norm zawartych w akcie implementowanym, i to niezależnie od tego, czy wyraźnie przewiduje to przepis upoważniający zawarty w ustawie implementującej. Taki pogląd sformułował NSA po dokonaniu analizy szeregu przepisów konstytucyjnych (art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1, ale i art. 55 ust. 2 Konstytucji).

Szanowni Państwo!

Ze względu na to, że działalność Trybunału oraz sądów administracyjnych jest w istotny sposób powiązana, dwustronne poszanowanie wydawanych rozstrzygnięć, jest niezwykle ważne. Dowody partnerskiego podejścia są widoczne. Z punktu widzenia Trybunału na uznanie zasługuje sposób, w jaki jego wyroki są przyjmowane i wykonywane przez sądy administracyjne. Chodzi w szczególności o te wyroki, które zawierają sentencje o tzw. złożonej formule, np. wyroki zakresowe. Sądy administracyjne respektują moc powszechnie wiążącą oraz ostateczny charakter wszystkich orzeczeń Trybunału, niezależnie od tego, czy zostały one wydane wskutek zwrócenia się przez sąd z pytaniem prawnym, czy w ramach tzw. kontroli abstrakcyjnej. Niekiedy sądy administracyjne przypisują wyrokom trybunalskim swoisty „prawotwórczy” charakter. W wyroku z października 2012 r.[4] Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym użyte wobec wyroków Trybunału pojęcie „moc powszechnie obowiązująca” «przybliża walor tych wyroków do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji).»

W Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2012 r. NSA przywołuje przykłady. Odwołam się tylko do jednego: w wyroku o charakterze zakresowym z grudnia 2009 r.[5] Trybunał stwierdził naruszenie zasady równości przez przepis ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym – przez to, że pomijał on jako przesłankę uprawniającą do świadczenia fakt wywiezienia do pracy przymusowej do miejsca znajdującego się w granicach przedwojennego Państwa Polskiego. Ustawa wprost przyznawała świadczenie osobom deportowanym jedynie na terytorium III Rzeszy Niemieckiej, ZSRR lub terytoriów przez te kraje okupowanych. NSA, zgodnie z wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji mocą powszechnie obowiązującą wyroków Trybunału, odstąpił od literalnej wykładni ustawy i przyjął takie jej rozumienie umożliwiające przyznanie świadczenia wywiezionym do pracy przymusowej na obszarze ziem II Rzeczypospolitej[6].

Szanowni Państwo!

Myślę, że nasi partnerzy dostrzegają dowody respektu, z jakim Trybunał podchodzi do sądownictwa administracyjnego, nie tylko gdy chodzi o sam dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, ale także o ich kompetencje. Z tego ostatniego względu w pełnym składzie umorzyliśmy postępowanie zainicjowane skargami konstytucyjnymi osób, którym prezydent odmówił powołania na urząd sędziowski[7]. Uznaliśmy te skargi za przedwczesne ze względu na to, że NSA nie wypowiedział się ostatecznie o dopuszczalności kontroli sądowo-administracyjnej postanowień prezydenta o odmowie powołania na stanowisko sędziego. Uwzględniwszy subsydiarny charakter kontroli dokonywanej przez Trybunał w trybie skargi konstytucyjnej, uznaliśmy, że niezbędne jest najpierw wypracowanie poglądu przez sam Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie zakresu kognicji sądów administracyjnych.

Orzecznictwo NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych śledzimy na bieżąco. Poglądy sądów administracyjnych stanowią istotne argumenty w trybunalskiej kontroli konstytucyjności prawa.

Jednolita i utrwalona wykładnia tych sądów określonego przepisu pozwala Trybunałowi ustalić rzeczywistą jego treść normatywną. W razie wątpliwości, Trybunał korzysta z ustawowej możliwości zwrócenia się do Prezesa NSA o informację o przyjętej przez sądy administracyjne wykładni. Miało to znaczenie przy rozstrzyganiu w ubiegłym roku np. kontroli przepisów ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, przewidujących ponowne powstanie zobowiązania podatkowego oraz stawkę 20%[8], czy też kontroli przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych[9].

Podobne podejście Trybunał przyjmuje zresztą w stosunku do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych. Może to, w rzadkich wypadkach, rodzić pewne trudności, w szczególności, gdy pogląd przyjmowany przez SN oraz sądy powszechne różni się od stanowiska utrwalonego w judykaturze administracyjnej. Przygotowując się do wystąpienia, poprosiłem w tej sprawie o informację Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura TK. Z pewną trudnością udało się wskazać zaledwie kilka takich rozbieżności. Dotyczyły one możliwości uznania komorników sądowych za płatników podatków od towarów i usług[10], czy – jeszcze na gruncie starych przepisów regulujących ustrój sądów administracyjnych – legitymacji gmin do bycia uczestnikiem postępowania sądowo-administracyjnego w wypadku, gdy skarżona jest decyzja organu II instancji wydana w następstwie odwołania od decyzji organu tej gminy[11].

Szanowni Państwo!

Nadal podstawowym mechanizmem współdziałania między Trybunałem a sądami pozostaje mechanizm pytań prawnych. Ma on swoisty walor prewencyjny – zapobiega konieczności wydawania przez sądy orzeczeń na podstawie wadliwej konstytucyjnie normy, a w dalszej kolejności – kierowaniu skarg konstytucyjnych do Trybunału oraz ewentualnym wznowieniom postępowań. Z kompetencji przewidzianej w art. 193 Konstytucji składy orzekające powinny korzystać jednak rozważnie. Należy pamiętać, że niezależnie od podjętej przez nas reformy wewnętrznego toku postępowania ze sprawami, średni czas ich rozpoznania wynosi ok. 19 miesięcy. Kierowanie bezzasadnego czy bezprzedmiotowego pytania prawnego może naruszać prawo strony do orzeczenia sądowego bez zbędnej zwłoki. Nieraz jednak cena, jaką jest opóźnienie momentu załatwienia sprawy przez sąd, jest nieporównywalnie niższa niż koszty (w tym ekonomiczne), jakie wiązałyby się z koniecznością następczego odwracania skutków rozstrzygnięć, nie wspominając o zaburzeniu stabilności sytuacji prawnych oraz poczuciu pokrzywdzenia po stronie obywateli. Tymczasem sędziowie administracyjni, są związani nie tylko ustawami ale również ustawą zasadniczą. Jeżeli w sprawie pojawiły się wątpliwości co do niekonstytucyjności przepisu skład orzekający jest w stanie samodzielnie usunąć, posługując się technikami wykładni operatywnej (w szczególności techniką wykładni w zgodzie z Konstytucją), pytanie prawne jest niedopuszczalne. Taka intelektualna aktywność po stronie sędziów jest oczekiwana z uwagi na obowiązywanie zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, co słusznie podkreślone zostało także w treści Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2012 r.

Trybunał dostrzega wysoką jakość pytań prawnych przedstawionych w ubiegłym roku przez sądy administracyjne. W uzasadnieniach postanowień o przedstawieniu pytania prawnego często odnajdujemy stanowisko wskazujące, dlaczego zdaniem sądu wykładnia prokonstytucyjna nie jest wystarczająca dla usunięcia wątpliwości. W 2012 r. Trybunał jedynie dwukrotnie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania zainicjowanego przez sądy administracyjne. Podstawą umorzenia była zresztą zbędność orzekania, wynikająca stąd, że niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów została przez Trybunał przesądzona w wyroku, zapadłym zanim Trybunał rozpoznał pytanie[12].

Odnosząc się do tego, co podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK powiedział Pan Prezes Hauser, chcę zapewnić, że zauważamy także i to, że pytania kierowane są przez sądy administracyjne coraz rzadziej. W 2012 r. wpłynęło ich 8. Dla porównania w roku 2011 było ich 11, zaś w roku 2010 – 13. W każdej z tych ośmiu spraw poruszony był istotny problem konstytucyjny. Duże znaczenie mają miały sprawa ochrony małżeństwa (w związku z wątpliwością NSA co do konstytucyjności możliwości przyznania numerów identyfikacyjnych obu małżonkom prowadzącym odrębne gospodarstwa rolne – w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej[13]) oraz sprawa ochrony rodziny (w związku z wątpliwościami WSA w Poznaniu co do konstytucyjności ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne[14]). Trybunał, w pełnym składzie, rozpozna pytanie prawne NSA odnoszące się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozumianych w ten sposób, że kwalifikują jako informacje publiczne dane wykorzystywane przez Prezydenta w procesie związanym z podejmowaniem decyzji w przedmiocie podpisania ustawy[15]. Przedstawiony został Trybunałowi również problem stosowania – na podstawie ustawy o grach hazardowych – wobec tej samej osoby i za ten sam czyn administracyjnej kary pieniężnej oraz kary za przestępstwo skarbowe[16].

Szanowni Państwo!

W pytaniach prawnych w 2012 r., podobnie jak w latach poprzednich, systematycznie podnoszony jest problem jakości aktów normatywnych, a raczej zawartych w tych aktach mankamentów nie dających się zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych standardów prawidłowej legislacji. Mankamenty te sygnalizowane są w kontekście niedostatecznej określoności przepisów (tak np. w pytaniu WSA w Poznaniu o podstawy odebrania broni i amunicji osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne[17]) a także wadliwości w konstruowaniu regulacji przejściowych (tak np. w pytaniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim, o retroaktywność zaostrzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego)[18]. Sądy regularnie zarzucają pogwałcanie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Złe praktyki ustawodawcy podważają zaufanie obywateli do wszystkich instytucji państwa. Uwaga ta odnosi się w dużej mierze do przepisów daninowych. Spośród 9 pytań prawnych wniesionych przez sądy administracyjne jeszcze przed 2012 r. i oczekujących na rozstrzygnięcie przez Trybunał, w wypadku co najmniej 4 z nich, problem konstytucyjny koncentruje się na konstytucyjności przepisów Ordynacji podatkowej[19], ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych[20], ustawy o podatku akcyzowym[21] oraz ustawy o podatku od spadków i darowizn[22]. W 2012 r. wpłynęło pytanie prawne WSA we Wrocławiu[23] o warunki stosowania stawki akcyzy na wyroby energetyczne. W ubiegłym roku Trybunał, rozpoznawszy sprawę zainicjowaną pytaniem prawnym Izby Finansowej NSA[24], orzekł o niekonstytucyjności jednego z przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał zawieszenie biegu terminu przedawnienia bez konieczności powiadamiania podatnika o fakcie wszczęcia postępowania najpóźniej z chwilą upływu ustawowego terminu przedawnienia^[25]. Trybunał podzielił tym samym wątpliwości Izby Finansowej NSA. W podejściu obu naszych Sądów, wynikający z Ordynacji mechanizm rodził po stronie podatnika niepewność co do jego sytuacji prawnej po upływie ustawowego terminu przedawnienia, a ponadto zwyczajnie „rozleniwiał” niektórych urzędników organów skarbowych, umożliwiając im przeciąganie postępowania „w sprawie” i odwlekanie momentu, kiedy sprawa zostanie na tyle wyjaśniona, aby przedstawić podatnikowi zarzuty.

Istotny dla prawa podatkowego problem dostrzegł WSA w Warszawie. Sąd ten zakwestionował w swoim pytaniu prawnym przepis ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, kreującym ponowne powstanie obowiązku i zobowiązania podatkowego z tytułu zawarcia umowy pożyczki oraz 20% stawkę podatku, gdy podatnik po przedawnieniu zobowiązania podatkowego powstałego z tej samej czynności, powołał się na nią w późniejszym postępowaniu. Zdaniem WSA, przepis taki naruszał m.in. zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę pewności prawa, obie wynikające z art. 2 Konstytucji. Sąd argumentował, że fakt powołania się przez podatnika na zawarcie umowy pożyczki prowadził do przekreślenia skutków przedawnienia, destabilizacji sytuacji prawnej podatnika oraz narażenia go na sankcję w postaci stawki dziesięciokrotnie wyższej niż podstawowa. Trybunał nie dopatrzył się naruszenia art. 2 Konstytucji. Uznał modyfikację ogólnych zasad regulujących przedawnienie za mieszczące się w kompetencjach ustawodawcy. Stwierdził, że podatnik nie może powoływać się na zasadę lojalności jeżeli sam uprzednio nie złożył deklaracji podatkowej i nie rozliczył należności podatkowej, a zatem działał wobec państwa nielojalnie. W sprawie tej Trybunał odnotował wyraźnie w uzasadnieniu problem wytyczenia relacji między przepisami ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz wcześniejszej od niej Ordynacji podatkowej. Dostrzegł poziomą niespójność rozwiązań przyjętych w obu ustawach oraz brak jednoznaczności przepisów. Konieczna jest tu korekta ustawodawcy.

Szanowni Państwo!

Przywołałem te sprawy podatkowe dlatego, że aby podkreślić zauważalny spadek jakości legislacji danin publicznych. Podzielam w tej sprawie zaniepokojenie sygnalizowane przez Panią Rzecznik Praw Obywatelskich na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK. Niejasność, niespójność czy konstytucyjna niepoprawność rozwiązań legislacyjnych jest dokuczliwa tym bardziej, że podatki współdecydują o budżetach gospodarstw domowych oraz o obrocie handlowym. Nie sposób również osiągać planowane dochody budżetu państwa przy użyciu  niewydolnych regulacji skarbowych.

Dziękując za uwagę, gratuluję Paniom i Panom Sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych zeszłorocznych decyzji orzeczniczych oraz życzę wszelkiej pomyślności.

[1] Wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2160/10.
[2] Wyrok NSA z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12.
[3] Wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II GSK 334/11.
[4] Wyrok NSA z 9 października 2012 r., I FSK 2132/11.
[5] Wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., K 49/07.
[6] Wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 1916/11.
[7] Postanowienie TK z 19 czerwca 2012 r., SK 37/08.
[8] Wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., P 41/10.
[9] Wyrok TK z 11 lipca 2012 r., K 8/10.
[10] Z uzasadnienia wyroku TK z 4 listopada 2010 r., P 44/07.
[11] Z uzasadnienia wyroku TK z 29 października 2009 r., K 32/08.
[12] Chodzi o pytanie prawne WSA w Warszawie, dotyczące środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie procedury naboru projektów, o których mowa w ustawie o zasadach polityki rozwoju (postanowienie TK z 12 stycznia 2012 r., P 9/10) oraz o pytania prawne WSA w Białymstoku dotyczące przepisu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wyłączającego możliwość zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nieruchomości wywłaszczonej a następnie zajętej przez rodzinny ogród działkowy (postanowienie TK z 13 września 2012 r., P 32/10).
[13] Postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II GSK 964/11 (TK: sygn. P 40/12).
[14] Postanowienie WSA w Poznaniu z 12 września 2012 r., II SA/Po 543/12 (TK: sygn. P 38/12).
[15] Postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 20/12 (TK: sygn. P 25/12).
[16] Postanowienie WSA w Gliwicach z 21 maja 2012 r., III SA/Gl 1979/11.
[17] Postanowienie WSA w Poznaniu z 10 października 2012 r., II SA/Po 583/12 (TK: sygn. P 43/12).
[18] Postanowienie z 23 sierpnia 2012 r., II SA/Go 362/11 (TK: sygn. P 36/12).
[19] Pytanie prawne Izby Finansowej NSA (postanowienie z 18 grudnia 2009 r., I FSK 1609/08), dotyczące wyłączenia dopuszczalności złożenia przez podatnika korekty deklaracji podatkowej po zakończeniu kontroli podatkowej.
[20] Pytanie prawne WSA w Krakowie (postanowienie z 16 listopada 2010 r., I SA/Kr 1387/10), dotyczące wyłączenia prawa użytkowania z katalogu praw podlegających amortyzacji.
[21] Pytanie prawne WSA w Białymstoku (postanowienie z 21 czerwca 2011 r., I SA/Bk 99/11), dotyczące warunków zastosowania stawki akcyzy na wyroby energetyczne.
[22] Pytanie prawne WSA w Krakowie (postanowienie z 12 maja 2011 r., I SA/Kr 38/11), dotyczące warunków nabycia prawa do zwolnienia od podatku.
[23] Postanowienie z 5 grudnia 2011 r., I SA/Wr 1184/11 (TK: sygn. P 24/12).
[24] Postanowienie z 5 kwietnia 2011 r., I FSK 525/10.
[25] Wyrok TK z 17 lipca 2012 r., P 30/11.