Ustawa o TK w Sejmie: wystąpienie min. Krzysztofa Łaszkiewicza

Minister K. Łaszkiewicz w Sejmie 29 sierpnia. Foto: Rafał Zambrzycki

29 sierpnia w Sejmie odbyło się pierwsze czytanie prezydenckiego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjny, który przedstawił Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Krzysztof Hubert Łaszkiewicz. Poniżej jego wystąpienie, osobno zaś publikujemy glosy w dyskusji i wystąpienie prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. dr. Andrzeja Rzeplińskiego. [red. OK]

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W imieniu prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej mam zaszczyt przedstawić projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Zasadniczą gwarancją nadrzędności konstytucji jest sądowa kontrola konstytucyjności prawa realizowana przez Trybunał Konstytucyjny. Po 1989 r. niesporna była potrzeba przyznania silnej pozycji Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak dopiero nowa konstytucja nadała Trybunałowi niezbędne do tego kompetencje.

Równolegle z konstytucją weszła w życie obowiązująca obecnie ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r. Była ona niezbędna ze względu na konieczność wprowadzenia nowych rozwiązań zawartych w konstytucji obejmujących zarówno ustrój trybunału, jego skład, kadencję sędziów, status sędziego, jak i zakres właściwości Trybunału.

Dziś po upływie blisko 16 lat obowiązywania ustawy zasadniczej oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zresztą ośmiokrotnie nowelizowanej, i dokonanych dokładnych analizach widać, że zasadne jest podjęcie prac legislacyjnych nad nowym prawem regulującym organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed nim. Bo tak właśnie zakres funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego został określony w art. 197 ustawy zasadniczej.

Wysoka Izbo, funkcja czuwania i funkcjonowanie samego Trybunału Konstytucyjnego są określone

w konstytucji. Jednak w jakiś sposób również prezydent Rzeczypospolitej na mocy art. 126 ust. 2 jest związany podejmowaniem działań na rzecz przestrzegania konstytucji. Jednym z przejawów tego typu działań jest podejmowanie inicjatyw legislacyjnych, właśnie w formie inicjatywy ustawodawczej, służących zapewnieniu poszanowania nadrzędności konstytucji. Proponowane zmiany służą ochronie nadrzędności konstytucji przez to, że przyczyniają się do zapewnienia ustawie zasadniczej skuteczniejszej ochrony. Oczekiwane dzięki nowym instytucjom procesowym przyspieszenie rozpatrywania spraw, w tym również skarg konstytucyjnych składanych przez obywateli, pozwoli na szybsze eliminowanie niekonstytucyjnych przepisów. Służyć to będzie zwiększeniu bezpieczeństwa prawnego obywateli i realizacji idei państwa prawnego.

Przedłożony Wysokiej Izbie projekt wpisuje się w grupę ustaw, których horyzont czasowy wykracza poza realizację bieżących zadań. Powinien on stanowić podstawę sprawnego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego na długie lata. Dlatego też tak ważne jest, by jego ostateczny kształt tworzył optymalne warunki zarówno dla realizacji działalności Trybunału w zakresie orzeczniczym, jak i w sposób pełny określał status sędziego oraz tryb zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Nad propozycjami rozwiązań zawartymi w projektowanej ustawie pracowali prawnicy związani z Trybunałem Konstytucyjnym zajmujący się problematyką sądownictwa konstytucyjnego. Uwzględniono tutaj bardzo bogate doświadczenie wynikające z praktyki orzeczniczej byłych i obecnych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Propozycja ta była przedstawiona prezydentowi Rzeczypospolitej w marcu bieżącego roku. Zostały przeprowadzone konsultacje z poszczególnymi klubami parlamentarnymi i z tego miejsca chciałbym za to podziękować. Pozwoliły one z jednej strony poznać stanowiska klubów, z drugiej zaś zaproponować rozwiązania, które nadały ostateczny kształt przedstawionemu przeze mnie projektowi ustawy.

Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Ze względu na charakter i zakres proponowanych zmian oraz modyfikację obowiązujących regulacji dotyczących Trybunału zasadne jest przyjęcie nowej ustawy – nie nowelizacji, ale nowej ustawy. Takie rozwiązanie uzasadniają zasady techniki legislacyjnej oraz potrzeba uregulowania organizacji funkcjonowania trybunału w spójnym wewnętrznie akcie prawnym, uwzględniającym doświadczenie, jak powiedziałem, blisko 16-letniego okresu obowiązywania ustawy o trybunale z 1997 r. Zasadniczymi argumentami przemawiającymi za uchwaleniem nowej ustawy o trybunale są, po pierwsze, potrzeba usprawnienia postępowania przed trybunałem, po drugie, potrzeba uregulowania statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego, w tym również sędziego w stanie spoczynku, i po trzecie, zmiana procedury doboru kandydatów na sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Szanowni państwo, zarówno pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego, jak i jego ranga i autorytet uzasadniają w opinii pana prezydenta wprowadzenie odrębnej, szczegółowej procedury postępowania przed sądem konstytucyjnym, jak też stworzenie reguł doboru kandydatów na sędziów trybunału, które pozwolą wyłonić w procedurze z udziałem przedstawicieli sądownictwa, organizacji samorządów prawniczych i ośrodków akademickich najlepszych kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przed przystąpieniem do prezentacji rozwiązań zawartych w projekcie podkreślić należy, że stanowią one spójną całość, której kształt zarówno uwzględnia dotychczasowe doświadczenia orzecznicze i organizację trybunału, jak też odpowiada oczekiwaniom usprawnienia pracy sądu konstytucyjnego. Mówiąc wprost, oczekuje się przyspieszenia rozpatrywania spraw o co najmniej kilka miesięcy. Dziś średni czas rozpatrywania spraw przez trybunał, jak wynika z ostatniej dorocznej informacji przedstawionej na zgromadzeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wynosi 19 miesięcy. Podkreślić przy tym należy, że w ostatnich latach w jakiś sposób uległ on już znacznemu skróceniu, ale wyczerpują się możliwości dalszego usprawniania pracy w oparciu o obowiązujące dzisiaj regulacje prawne. O tym, jak potrzebne są zmiany służące usprawnieniu Trybunału Konstytucyjnego, świadczy liczba spraw wpływających każdego roku. Wystarczy powiedzieć, że w roku 1998, a więc w rok po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy, takich spraw wpływało 200, a dzisiaj wpływa 500. Trzeba też powiedzieć, że te sprawy wpływające są coraz bardziej skomplikowane. Niewątpliwie zmusza to do przeanalizowania obecnie istniejących przepisów i zastanowienia się, co można zrobić w obszarze uregulowań prawnych, żeby móc przyspieszyć w sposób optymalny wydawanie wyroków i funkcjonowanie trybunału.

Szanowni państwo, chciałbym w tej chwili przedstawić Wysokiej Izbie najważniejsze rozwiązania zawarte w projektowanej ustawie. Obejmują one regulacje dotyczące kryterium kandydowania na urząd sędziego, status sędziego trybunału, a także procedury prowadzące do wyboru kandydatów na sędziego Trybunału Konstytucyjnego oraz zasady postępowania przed trybunałem w sprawach dotyczących realizacji jego kompetencji. Należy podkreślić, że tak jak wcześniej wspomniałem, proponowane zmiany mają charakter proobywatelski, ponieważ idą w kierunku przyspieszenia rozpatrywania spraw oraz szybszego eliminowania z systemu prawnego niekonstytucyjnych regulacji, co przecież daje poczucie pewności prawa i umożliwia jednostce przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Wysoka Izbo! Jednym z warunków istnienia społeczeństwa obywatelskiego są procedury doboru kandydatów na stanowiska publiczne. Postulaty, w cudzysłowie, uspołecznienia procesu wyłaniania osób, spośród których wybierani będą kandydaci na sędziów trybunału, zgłaszane były od lat przez środowiska prawnicze. Projektowana ustawa umożliwia zgłaszanie kandydatów zgromadzeniom ogólnym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, reprezentacji sądownictwa, czyli Krajowej Radzie Sądowniczej, reprezentacji prokuratury, czyli Krajowej Radzie Prokuratury, korporacjom, samorządom prawniczym, a także ośrodkom akademickim i naukowym. Pozwoli to na poszerzenie grona osób, spośród których będą wybierani kandydaci na sędziów trybunału. Projekt określa szczegółowo procedurę postępowania w tych sprawach, powierzając stosowne czynności marszałkowi Sejmu.

W opinii prezydenta Rzeczypospolitej uspołecznienie procedury doboru kandydatów i określenie jej wprost w ustawie przyczyni się do zapewnienia Wysokiej Izbie wiedzy o dorobku zawodowym i osiągnięciach kandydatów. Ranga sędziego sądu konstytucyjnego przesądza o konieczności wprowadzenia wysokich wymogów formalnych wobec kandydata na ten urząd. Obejmują one minimalny wiek kandydata – proponuje się wymóg ukończenia 40 lat, w powiązaniu oczywiście z innymi wymogami profesjonalnymi. Nowym rozwiązaniem jest propozycja wprowadzenia czteroletniej karencji przy kandydowaniu na urząd sędziego przez posłów i senatorów. To wynika z dotychczasowej krytyki sytuacji, w której poseł czy senator stawał się niejako z marszu sędzią Trybunału Konstytucyjnego.

Istotnym elementem gwarancji niezależności Trybunału Konstytucyjnego jest określenie bezpośrednio w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym statusu sędziego. Konstytucja normuje podstawowe elementy statusu sędziego, czyli okres kadencji, niezawisłość sędziowską, zakaz przynależności do partii politycznych, zakaz działalności niedającej się pogodzić z urzędem sędziowskim, a także immunitet sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie regulacja dotycząca statusu sędziego ma charakter fragmentaryczny i odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym, przed chwilą o tym mówiliśmy. Specyfika urzędu sędziego konstytucyjnego i praktyka stosowania obowiązujących przepisów przemawiają za wprowadzeniem w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym jednak odrębnej regulacji dotyczącej praw i obowiązków sędziów trybunału.

Projektowana ustawa określa m.in. warunki wykonywania przez sędziego dodatkowego zatrudnienia wyłącznie o charakterze naukowo-dydaktycznym, u jednego pracodawcy. Podkreślenia wymaga, że zatrudnienie takie nie może utrudniać pełnienia obowiązków sędziego. Kwestię te rozstrzyga prezes Trybunału Konstytucyjnego, a jeżeli jest taka potrzeba – Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt określa też gwarancje immunitetu sędziowskiego oraz zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, a także przypadki wygaśnięcia mandatu sędziego. Projektowana ustawa przewiduje, że sędzia po zakończeniu kadencji przechodzi w stan spoczynku z gwarancjami odpowiedniego uposażenia i z zachowaniem immunitetu, przy zobowiązaniu się, że będzie przestrzegał obowiązków stanu sędziowskiego, jakie ciążą na stanie sędziowskim. Naruszenie ich skutkowałoby odpowiedzialnością dyscyplinarną i utratą praw sędziego w stanie spoczynku.

Istotną nowością jest też określenie pod wpływem praktyki zasad powoływania sędziów w stanie spoczynku na stanowiska w organach państwowych i międzynarodowych. Tak naprawdę to się już dzisiaj dzieje. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego byli powoływani na stanowiska w trybunałach międzynarodowych. W tym projekcie ustawy należałoby to jednoznacznie określić ustawowo. Z pełnieniem takiej funkcji wiąże się potrzeba uregulowania kwestii zawieszania w czasie ich sprawowania na przykład uposażenia sędziego w stanie spoczynku. Są to kwestie niedopowiedziane dzisiaj. Dlatego projektowana regulacja tworzy ramy prawne pozwalające wykorzystać wiedzę i doświadczenia również byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Jak już zaznaczyłem, jednym z celów projektowanej ustawy jest usprawnienie postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Projekt zachowuje sprawdzone w praktyce rozwiązania, ale wprowadza też nowe instytucje, służące usprawnieniu postępowania. Zmiany w tym zakresie wynikają z kilkunastoletnich doświadczeń trybunału. Chciałem wskazać najistotniejsze propozycje dotyczące trybu rozpatrywania spraw przed trybunałem.

Otóż nowy tryb wstępnego rozpoznania wniosków składanych w formie skargi konstytucyjnej i przez podmioty, które mogą skarżyć tylko przepisy objęte ich właściwością – dziś taki wniosek bada tylko jeden sędzia. Od jego decyzji przysługuje zażalenie i można się odwołać, a rozpatrzy to skład trzyosobowy, co w sposób znakomity wydłuża sprawę. Dlatego proponuje się, by sprawę rozpatrywał jednorazowo skład trzyosobowy. Takie rozwiązanie przyspieszy bieg spraw, a kolegialne rozpatrzenie kwestii proceduralnych na samym początku będzie gwarancją wszechstronnej i wyważonej oceny dopuszczenia nadania biegu sprawie.

Wpisane zostały również do projektu ustawy reguły wyznaczania sędziów rozpatrujących daną sprawę. Potwierdza się dotychczasową praktykę mającą umocowanie w regulaminie trybunału, opartą na zasadzie doboru sędziów według listy alfabetycznej, przy uwzględnieniu kolejności wpływu spraw. Ale są jednak – praktyka pokazała – sytuacje, w których np. sędzia obłożnie choruje, nie ma go przez dłuższy okres i nie tylko nie można rozpatrywać sprawy, lecz także nie można nawet wyznaczyć terminu. Dlatego też proponuje się przyznanie prezesowi trybunału możliwości wyznaczenia sędziego sprawozdawcy w sytuacjach szczególnych, właśnie takich jak długotrwała choroba sędziego, która uniemożliwia prowadzenie sprawy, oraz wyznaczenie terminu pierwszej rozprawy, szczególnie gdy przemawia za tym doniosłość sprawy.

Chodzi również o umożliwienie trybunałowi wyboru trybu rozpoznawania sprawy: albo na rozprawie, albo na posiedzeniu niejawnym. Umożliwia to zasada pisemności charakterystyczna dla postępowań przed sądem konstytucyjnym, który jest przecież sądem prawa, a nie faktów. Sędziowie będą więc mogli dobrać formę rozpatrywania sprawy stosownie do okoliczności prawnych. Projekt formułuje ściśle warunki rozpoznawania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Będą mogły być na nim rozpatrywane wyłącznie sprawy, w których pisemne stanowiska i dowody są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia i – co istotne – rzecz dotyczy zagadnienia prawnego, które jest już wyjaśnione w orzecznictwie trybunału.

Chodzi tu więc o sprawy proste. Takie rozwiązanie pozwoli na uniknięcie zaangażowania organizacyjnego bez szkody dla odpowiednich standardów orzekania. Rozprawa powinna bowiem służyć przede wszystkim dostarczeniu merytorycznej wiedzy, a nie być czysto formalnym elementem postępowania, w którym strony potwierdzają to, co dały na piśmie, i na tym kończy się ich udział.

W przypadku gdy dana sprawa budziłaby z różnych względów szczególne zainteresowanie publiczne, prezes trybunału mógłby zwrócić się do składu orzekającego o to, aby rozpatrzyć sprawę, nawet prostą, na rozprawie.

Podział spraw na rozpatrywane na rozprawie i posiedzeniu niejawnym znany jest innym sądom konstytucyjnym. To nie jest wymysł Polski. Tak jest np. w trybunale strasburskim. Co ważne, funkcjonuje on też w naszym Trybunale Konstytucyjnym na podstawie ustawy z 1 sierpnia 1997 r. tylko w odniesieniu do rozpoznawania skarg konstytucyjnych. W tej propozycji legislacyjnej chcielibyśmy, aby dotyczyło to wszystkich spraw, a nie tylko skarg.

Należy podkreślić, że niezależnie od tego, czy sprawa będzie rozpatrywana na rozprawie, czy też na posiedzeniu niejawnym, ogłoszenie wyroku zawsze musi nastąpić publicznie i w określonym ustawą czasie. Ze zmianą tą wiąże się regulacja dotycząca ogłaszania przez trybunał orzeczeń wraz z uzasadnieniami. Dzisiaj nie ma określonego czasu, natomiast w propozycji pana prezydenta proponuje się, by orzeczenie w przypadku spraw rozpatrywanych na posiedzeniu niejawnym było ogłaszane w terminie maksymalnie 30 dni od jego zamknięcia, a w przypadku rozprawy – 3 miesięcy od jej zamknięcia. Terminy te stanowią termin maksymalny, a więc sędziowie trybunału będą ustawowo związani terminem wydania stosownego orzeczenia.

Istotną zmianą jest również umożliwienie przyłączenia się Rzecznika Praw Obywatelskich do każdego postępowania toczącego się przed trybunałem, wówczas gdy rzecznik uzna to za niezbędne dla ochrony wolności i praw obywatelskich. Rozwiązanie to służy wzmocnieniu działań rzecznika na rzecz praw obywateli i pozwoli wykorzystać wiedzę urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach dotyczących funkcjonowania prawa wiążącego obywateli.

Wysoka Izbo! Zwiększeniu efektywności kontroli konstytucji prawa inicjowanej przez grupę posłów i grupę senatorów służy odstąpienie od dyskontynuacji. Dziś istnieje dyskontynuacja, jeżeli chodzi o wnioski składane przez grupy posłów, którzy po nowych wyborach nie znajdą się w parlamencie. Wnioski te mogłyby być jednak rozpatrywane przez trybunał mimo upływu kadencji Sejmu i Senatu. Projekt przewiduje, że w takiej sytuacji postępowanie z wnioskiem posłów lub senatorów będzie zawieszone na 6 miesięcy. W tym czasie może ono zostać podjęte, jeżeli odpowiednia grupa posłów i senatorów poprze wniosek, a więc nie będzie trzeba składać nowego wniosku i nie będzie trzeba marnować kolejnego czasu na rozpoczęcie od nowa całej procedury. Natomiast jeżeli wniosek nie uzyska takiego poparcia, postępowanie zostanie umorzone.

Projekt przewiduje również, że w przypadku gdy trybunał wyznaczył już termin rozpatrzenia sprawy, będzie ona rozpatrzona mimo końca kadencji, także bez udziału wnioskodawcy, jeżeli grupa posłów nie znajdzie się w nowo wybranym Sejmie.

Panie Posłanki i Panowie Posłowie! Projekt obejmuje także regulację dotyczącą Biura Trybunału Konstytucyjnego realizującego zadania organizacyjno-administracyjne na rzecz trybunału. I tutaj trzeba powiedzieć wyraźnie, że istotną rolę odgrywają zatrudnieni tam prawnicy, wykonują oni zadania związane bezpośrednio z orzecznictwem, wymagające właściwie wyróżniającej się wiedzy i doświadczenia zawodowego. Projekt przewiduje uregulowanie pozycji tej grupy pracowników działających w ramach trybunału w formie stworzenia korpusu prawników Trybunału Konstytucyjnego. Prawnicy wchodzący w skład tego korpusu – wykaz stanowisk określiłoby zarządzenie prezesa Trybunału Konstytucyjnego – muszą mieć odpowiedni staż, ale będą mogli ubiegać się o dopuszczenie do egzaminu w ramach zawodów prawniczych. I jest to zrównanie tej grupy pracowników Trybunału Konstytucyjnego pod względem regulacji z regulacjami dotyczącymi takiej samej grupy prawników zatrudnionych w Sądzie Najwyższym i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Regulacje zawarte w projekcie zdaniem pana prezydenta pozwolą usprawnić pracę trybunału przy zachowaniu odpowiedniego poziomu, jakiego społeczeństwo oczekuje od trybunału. W przekonaniu prezydenta zmiany legislacyjne pozwalające skrócić przede wszystkim okres rozpatrywania spraw w trybunale służą umocnieniu wartości państwa prawnego, umożliwiają one zwłaszcza szybszą eliminację niekonstytucyjnych przepisów oraz rozstrzyganie wątpliwości konstytucyjnych dotyczących obowiązującego w Polsce prawa.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W imieniu prezydenta Rzeczypospolitej zwracam się do Wysokiej Izby o kontynuowanie prac legislacyjnych nad projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Dziękuję bardzo.