Referendum, nazywane też głosowaniem ludowym, jest formą demokracji bezpośredniej polegającej na poddaniu pod głosowanie obywateli spraw całego państwa. Konstytucja RP reguluje instytucję referendum ogólnokrajowego w art. 125 na tle art. 4 mówiącego: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.

Oznacza to, że instytucja referendum ma charakter uzupełniający wobec działalności organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu. Regulacja referendum ogólnokrajowego jest rozwiązaniem wyjątkowym, niepozwalającym na posługiwanie się instytucją referendalną dla rozstrzygania spraw zastrzeżonych konstytucyjnie do kompetencji parlamentu.

Przedmiotem referendum mogą być wyłącznie sprawy o „szczególnym znaczeniu dla państwa”, co należy odczytywać, jako zakaz przeprowadzania referendum w sprawach niemających szczególnego znaczenia dla państwa. Wskazanie „dla państwa” oznacza, że przedmiotem referendum nie mogą być sprawy ograniczone do pewnych zagadnień, środowisk, grup, terytoriów – to należy do kompetencji parlamentu. W referendum ogólnokrajowym zawsze konieczny jest związek „sprawy” (problemu natury ogólnej i kierunkowej) z interesami państwa, jako całości. Chodzi o rozstrzygnięcie kierunku decyzji państwowych, a nie wyręczaniu lub zastępowaniu parlamentu w podejmowaniu konkretnych aktów prawnych. Przykładem właściwej rangi sprawy o „szczególnym znaczeniu dla państwa” było przeprowadzone (wiążące) referendum ogólnokrajowe w 2003 roku sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Zagadnienie, czy sprawa poddana referendum ma rzeczywiście szczególne znaczeniu dla państwa, powinno być poddane obiektywnemu osądowi. W polskim systemie prawnym brak jest procedury tej zewnętrznej zobiektywizowanej oceny. Nie posiada takiej kompetencji Trybunał Konstytucyjny; jest to wyraźna luka prawna. Kryterium oceny dopuszczalności referendum ogólnokrajowego powinna być także jego zgodność z Konstytucją, natomiast obowiązek zbadania tej zgodności spoczywa na organach go zarządzających.

W przypadku referendalnej inicjatywy prezydenckiej, wymagana jest zgoda Senatu, który analizując i oceniając sprawę poddaną referendum, może odmówić wyrażenia zgody wobec braku „szczególnego znaczenia dla państwa” lub sprzeczności z Konstytucją rozstrzygnięcia referendalnego. Instytucja „zgody” lub braku zgody Senatu traktowana jest, jako gwarancja praw parlamentu. Senat nie może ingerować w treść pytań Prezydenta, dokonywać poprawek, skreśleń lub uzupełnień; może jedynie wyrazić zgodę lub jej odmówić.