Dr hab. Piotr Mostowik, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

W państwach cywilizowanych nie budzi wątpliwości, że powszechne obowiązywanie aktu normatywnego poprzedzone jest jego oficjalnym ogłoszeniem, co powinno zostać zorganizowane przez administrację publiczną. Z uwagi na normatywny skutek części orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego również ich oficjalne ogłoszenie jest potrzebne. Promulgacja w Dzienniku Ustaw jest również potrzebna w stosunku do uchwały Sądu Najwyższego o ważności wyborów. W obecnym stanie prawnym oficjalne ogłaszanie organizowane jest przez służby podległe władzy wykonawczej (Rządowe Centrum Legislacji).

Wypadek braku promulgacji przez te służby wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r. (sygn. K 47/15, www.trybunal.gov.pl) rodzi pytanie, w jaki sposób należy rozumieć „ogłoszenie” oraz jego „oficjalność” w odniesieniu do wyroków TK, których nie przedrukowano w Dzienniku Ustaw. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie wynika nie tylko ze szczegółowych postanowień Konstytucji RP dotyczących bezpośrednio trybunału (rozdział VIII Konstytucji RP) i ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, ale również ogólnych zasad ustrojowych przewidzianych w rozdziale I ustawy zasadniczej (pt. „Rzeczpospolita”) i potrzeby zapewnienia ich efektywności. Przedstawione niżej rozwiązanie de lege lata jest rezultatem całościowej wykładni, która dotyczy nietypowej sytuacji, jaka obecnie zaistniała.

Cel promulgacji sentencji części orzeczeń polskiego sądu konstytucyjnego jest bowiem zasadniczo taki sam, jak cel ogłaszania np. ustaw, tj. upowszechnienie treści zmienionych przepisów, m.in. po to, żeby państwo mogło wymagać przestrzegania wynikającego z nich prawa. Zasady dotyczące promulgacji aktów prawnych odnosi się najczęściej bezpośrednio do wyroków sądów konstytucyjnych, mimo że te ostatnie są wcześniej oficjalnie odczytywane publicznie (ogłaszane przez skład sędziowski), a nowe przepisy nie. Wyrok w sprawie o sygn. K 47/15 jest przy tym jeszcze bardziej specyficzny, bowiem odnosi się do relacji między współdziałającymi ze sobą władzami – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zatem dominująca część rozstrzygniętych w tym orzeczeniu kwestii, dotyczy bezpośrednio relacji między poszczególnymi władzami w państwie. (…)

Istotne znaczenie skutków promulgacji, które powinny warunkować jej sposób

W Polsce obowiązek promulgacji przepisów prawnych nie budzi wątpliwości od ponad 500 lat, co oznacza, że jesteśmy w czołówce państw pod względem rozwoju zasad procesu legislacyjnego. Istotę konieczności ogłaszania przepisów dobrze oddaje artykuł 2 Konstytucji wieczystych przyjętych przez Sejm radomski w 1505 r.: „Ustawy nowe żadnego obowiązywać nie mają ku trzymaniu ich, aż pierwej będą obwołane. Aby przez niewiadomość nowej ustawy kto nie był omylon, gdyby co przeciwko ustawie uczynił tej, która by nie była ku wiadomości wszech przywiedziona, dlatego w konstytucjach naszych chcąc jawnie postępować, skazujemy, aby żaden nie był pierwej powinien ku chowaniu nowej ustawy, ażby była przez obwołanie w Królestwie objaśniona”. (…)

Promulgacja wyroków TK na tle zasad konstytucyjnych

W samej Konstytucji RP przewidziano, że ogłoszenie wyroku TK powinno nastąpić, co do zasady, w „organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony” (art. 190 ust. 2). Takie rozwiązanie uzasadnione było dążeniem do tego, aby stan prawny wynikający z orzeczenia TK można było łatwo ustalić. Warto przy tym zauważyć, że porównywalna łatwość zachodziłaby w razie przyjęcia, że oficjalnym publikatorem są wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego lub Sądu Najwyższego (np. zeszyty OTK). (…)

Art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Trzeba to odnieść również do orzeczeń TK. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 Dziennik Ustaw jest wydawany przez prezesa Rady Ministrów. Nie uregulowano jednak wyraźnie kazuistycznej sytuacji, w której wydawanie tego promulgatora jest organizowane przez ludzi, którzy w swej pracy podlegają władzy wykonawczej (RCL), a ta – korzystając z władztwa nad pracownikami, którzy fizycznie się tym zajmują – blokuje oficjalną publikację orzeczenia. (…) Ale największa obawa o dążenie do blokowanie promulgacji – co potwierdza praktyka – występuje odnośnie do efektów działalności władzy sądowniczej, tj. orzeczeń TK i uchwały SN o ważności wyborów. Orzeczenia TK z istoty dotykają działalności władzy ustawodawczej, która to władza jest również kreatorem władzy wykonawczej w tej części, która zajmuje się wydawaniem oficjalnego publikatora.

W związku z tym, po pierwsze można interpretować ustawę o ogłaszaniu w ten sposób, że przewidziany w art. 2 ust. 1 obowiązek dokonania ogłoszenia został nałożony też na premiera, który wydaje Dziennik Ustaw, o czym mowa w art. 21 ust. 1 powyższej ustawy.

Po drugie, wydaje się, że potrzebne jest interpretowanie art. 190 ust. 2 Konstytucji RP przez pryzmat innych zasad konstytucyjnych, w tym najistotniejszych zasad ustrojowych statuowanych w rozdziale I ustawy zasadniczej. W tym rozdziale umiejscowiono m.in. zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) i legalizmu działania organów publicznych (art. 7), oraz podkreślono, że konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8), a przede wszystkim przewidziano w art. 10, że ustrój naszego kraju opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej (w tym premiera) i władzy sądowniczej (w tym Trybunału Konstytucyjnego). Te istotne zasady wydają się naruszone, jeżeli prezes TK (ewentualnie przewodniczący składu) nie ma możliwości spowodowania publikacji orzeczenia TK w promulgatorze, o którym mowa w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP. Szczególnie widoczne byłoby to w sytuacji, w której władza wykonawcza (prezes Rady Ministrów) odpowiadający za RCL, blokowałby promulgację (np. wydając podległym pracownikom polecenie dotyczące zakazu publikowania). Premierowi nie przysługuje kompetencja do decydowania o tym, co ma być oficjalnie ogłoszone i tym samym co ma stać się prawem. Gdyby miał takie uprawienie z uwagi na fakt, że pośrednio odpowiada za techniczny proces powstawania promulgatora, de facto jego możliwość blokowania zmian w prawie byłaby dalej idąca, niż dopuszczalność veta prezydenta i możliwości wydawania nowelizacji przez parlament. Taki wniosek o konieczności istnienia realnego wpływu TK na oficjalne ogłoszenie wyroku w odpowiednim dzienniku urzędowym mógłby uzasadniać interpretację art. 2 i 21 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którą pracownicy zajmujący się wydawaniem Dziennika Ustaw są zobowiązani do doprowadzenia do ogłoszenia wyroku TK po otrzymaniu jego treści trybunału, mimo negatywnego polecenia przełożonych w stosunku pracowniczym.

Zastępcza promulgacja dokonywana przez TK lub SN

W braku wydania dziennika urzędowego przez pracowników publicznych, tj. swoistej obstrukcji dokonywanej przez władzę wykonawczą, rodzi się kolejne pytanie: czy z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP wynika rozwiązanie wykluczające możliwość oficjalnej publikacji orzeczenia TK w inny sposób niż w Dzienniku Ustaw wydawanym przez służby podległe prezesowi Rady Ministrów? Odpowiadając na nie, warto wyjść od spostrzeżenia, że kolejny krok w rozwoju zasad legislacji mógłby nastąpić na początku XXI w. w odniesieniu do ogłaszania wyroków trybunału. Obecnie dokumenty elektroniczne oddające treść orzeczenia mogą być udostępniane przez internet (np. na stronie trybunal.gov.pl lub sn.pl), i to natychmiast po publicznym ogłoszeniu sentencji orzeczenia. (...) Te spostrzeżenie mogłyby prowadzić nawet do wniosku, że w drugim dziesięcioleciu XXI w. oficjalne ogłoszenie jest najbardziej efektywne (tj. trafia do najszerszego kręgu potencjalnych adresatów prawa oraz trafia w najszybszym czasie po zdarzeniach rodzących zmianę stany prawnego) wówczas, jeżeli następuje za pośrednictwem internetu. Większość tych warunków spełnia internetowa wersja Dziennika Ustaw, ale prawdopodobnie oficjalna publikacja byłaby szybsza, gdyby zajmował się nią sam trybunał (np. w bazie Zeszytów OTK udostępnianej na stronie internetowej TK), w szczególności jeżeli przyjąć, że ogłoszenie następuje z momentem odczytania sentencji wyroku publicznie, które jest jednocześnie transmitowane za pośrednictwem internetu. W obecnym stanie prawnym, kształtowanym przez art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, takie rozwiązania trzeba jednak widzieć jako przedmiot postulatów de lege ferenda, które ustawodawca mógłby wziąć pod uwagę w przyszłości.

Pozostaje więc do rozważenia, w jaki sposób możliwe jest oficjalne ogłoszenie wyroku TK w razie niewykonywania swych zadań przez służby podległe władzy wykonawczej. Taka sytuacja dotychczas wydawała się nieprawdopodobna. Jednak jak się okazuje, prawnikom może przyjść się zmierzyć z nawet najbardziej kazuistycznym przypadkiem. Sytuacja zaistniała po wyroku TK z 9 marca 2016 r. jest szczególna, ponieważ prima facie wydaje się, że nie jest możliwe wybrnięcie z niej, z uwagi na brzmienie art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, który wymaga ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw. (…) Warto najpierw zwrócić uwagę, że w razie braku promulgacji naruszone zostają inne postanowienia ustawy zasadniczej, tj. art. 2, art. 7, art. 8, art. 10. W istocie naruszony zostaje również sam art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, którego hipoteza zakłada konieczność ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym. Faktyczna niemożność opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw, wynikająca z fizycznego blokowania przedruku wyroku, nie powinna prowadzić do tego, że wyrok TK miałby nie wejść w życie. W przeciwnym razie takie działanie władzy wykonawczej skutkowałoby tym, że Trybunał Konstytucyjny przestałby spełniać swoją rolę, polegającą na kształtowaniu powszechnego stanu prawnego. Naruszona zostałaby zasada równowagi władz, ponieważ nastąpiłaby eliminacja faktycznego funkcjonowania części władzy sądowniczej przez działania, współdziałających w tym celu, władz ustawodawczej i wykonawczej.

Wydaje się więc, że specyfika sytuacji po wydaniu wyroku TK w sprawie o sygn. K 47/15, uzasadnia przyjęcie stanowiska mówiącego, że trybunał, po upływie terminu na wykonanie obowiązku przez premiera, powinien uzyskać kompetencję do zastępczego wydania numeru Dziennika Ustaw, który będzie zawierał jedynie takie orzeczenie TK, którego służby podległe premierowi nie opublikowały. Taka zastępcza promulgacja mogłaby nastąpić w formie drukowanej oraz w wersji elektronicznej powszechnie dostępnej w internecie. Trzeba podkreślić, że Konstytucja RP nie przesądza, przez kogo powinien być wydawany Dziennik Ustaw (a tym bardziej, że miałby być wydawany tylko przez służby premiera), a jednocześnie przesądza w art. 190 ust. 2, że wyrok TK z 9 marca 2016 r. powinien zostać opublikowany w tym promulgatorze. Co istotne, takie rozwiązanie pozwoliłoby na wypełnienie konstytucyjnego obowiązku promulgacji orzeczeń TK, a zarazem nie naruszałoby dalszej dyspozycji art. 190 ust. 2 Konstytucji RP. Zabezpieczałoby jednocześnie realizację wartości i celów, które generalnie leżą u podstaw przyjęcia systemu oficjalnej publikacji aktów normatywnych.

Natomiast w razie odrzucenia takiego stanowiska na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o ogłaszaniu, warto rozważyć je na przyszłość. Postulatem de lege ferenada byłoby wówczas znowelizowanie przepisów regulujących sposób działania służb zajmujących się wydawaniem oficjalnych publikatorów. Dobrym rozwiązaniem byłaby nawet podległość jednostki wydającej Dziennik Ustaw w zakresie publikowania orzeczeń TK – prezesowi TK (lub przewodniczącemu składu), a w zakresie publikowania uchwały SN o ważności wyborów – I prezesowi Sądu Najwyższego (lub przewodniczącemu składu).

Czy władza sądownicza może dokonać zastępczej promulgacji orzeczenia w razie bierności wydawcy dziennika urzędowego, Prawnik.pl 25.03.2016