Dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Rady gmin, m.in. Rada Gminy Miasta Stołecznego Warszawy, postanowiły w sporze między rządem a władzą sądowniczą stanąć po stronie tej ostatniej. Czy istnieją jakieś konkretne przepisy, które pozwalają organom samorządu terytorialnego podejmować takie działania?

Nie ma żadnego przepisu, który wprost stwierdzałby, że rady gmin mają prawo do dokonywania oceny statusu prawnego orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. A skoro tak, to tego typu wystąpień władz samorządowych nie można traktować jako aktów prawa miejscowego. (…)

W jaki więc sposób należy traktować tego typu stanowiska?

Organy stanowiące samorządu terytorialnego, a więc także rady gmin, pełnią rolę nie tylko podmiotów wykonujących działalność administracyjną, ale również działają jako przedstawicielstwa mieszkańców. I sprawując właśnie tę funkcję, mogą wyrażać swoje stanowisko w kwestii praworządności w Polsce.

Czy rząd, który przecież sprawuje nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, dysponuje narzędziami, które pozwolą mu wymusić na radach gmin zmianę takich stanowisk?

Władza wykonawcza powinna zachować tutaj daleko posuniętą powściągliwość. A to z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że wydawanie tego typu uchwał czy też stanowisk przez rady gmin trudno uznać za przejaw jakiejś działalności niezgodnej z prawem. A skoro tak, to władza wykonawcza nie ma żadnych podstaw, aby podejmować wobec samorządów jakieś działania nadzorcze. Sprawowanie nadzoru musi bowiem opierać się na przepisach prawa i nie może wykraczać poza zakres przez te przepisy wyznaczony. Po drugie: rady działają tutaj, jak to już było mówione, jako przedstawicielstwa mieszkańców. Mają do tego prawo jako organy posiadające legitymację demokratyczną niezbędną do stanowienia prawa miejscowego, o czym wypowiedział się już w jednym ze swoich wyroków Trybunał Konstytucyjny. A to oznacza, że uzurpacją byłoby uznanie, iż administracja centralna może, poprzez pewne działania podejmowane w ramach nadzoru, profilować przedstawicielską funkcję samorządu terytorialnego w tym zakresie, w jakim nie polega ona na stanowieniu prawa miejscowego.

(…) Te stanowiska są przecież pewną deklaracją polityczną. Dlatego też tylko mieszkańcy danej gminy, niezadowoleni z tego, że radni w ich imieniu wyrazili takie stanowisko, mogą albo uruchomić odpowiednie procedury zmierzające do ich odwołania, albo w następnych wy-borach po prostu na nich nie głosować. Można też sobie wyobrazić sytuację odwrotną, kiedy to wyborcy będą rozliczać władze samorządowe z tego, że takich uchwał nie podjęły.

Konstytucja jednak mówi wprost o tym, że w pewnych sytuacjach Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać radę gminy.

Tyle tylko, że przesłanką uprawniającą do takiego działania jest rażące naruszanie przez radę gminy konstytucji lub ustaw.

Tymczasem rady gmin, deklarując, że będą się stosować do wyroków TK, takiego rażącego naruszenia się nie dopuściły. Sformułować taki zarzut byłoby ogromnie trudno, zwłaszcza gdy się weźmie pod uwagę to, że działanie samorządów jest zgodne z tym co mówią takie gremia prawnicze jak Sąd Najwyższy, NSA, KRS czy wreszcie Komisja Wenecka.

A wojewoda? On przecież będzie mógł uchylać te uchwały, które opierać się będą na orzeczeniach TK.

Tak, ale czy tak rzeczywiście będzie, pokaże dopiero praktyka. Należy przy tym także pamiętać, że od decyzji wojewody będzie radzie przysługiwało odwołanie do sądu administracyjnego. Tak więc koniec końców to właśnie orzecznictwo, które dopiero w przyszłości się wykształci, będzie ostatecznie pokazywało, jakie będą praktyczne skutki realizowania przez rady gmin ich zapowiedzi w zakresie respektowania wszystkich, a więc także tych nieopublikowanych wyroków TK.

Czyli te uchwały, czy też stanowiska, nie wywołają na razie żadnych zauważalnych skutków?

Nie do końca. One bowiem, choć nie należą do prawa miejscowego, mają dać poczucie bezpieczeństwa pracownikom samorządowym. Dzięki nim urzędnicy mogą sądzić, że wiedzą, jak się mają zachować, jaką mają podjąć decyzję, gdy będą musieli w swojej pracy dokonać wyboru między przepisem obowiązującym w świetle stanu prawnego istniejącego przed wydaniem przez TK wyroku, a przepisem, który w wyniku tego wyroku już nie obowiązuje.

(…) W tych uchwałach (…)  nie pojawia się rozróżnienie na zadania własne i zadania zlecone. I trudno właściwie takie rozróżnienie wprowadzić. A to dlatego, że cała działalność samorządu gminnego jest oparta na przepisach prawa. Znaczenie będzie więc tutaj miało jedynie to, czy przepisy zostały zakwestionowane przez TK, czy też nie. W tym pierwszym przypadku należy się więc spodziewać, że gminy, chcąc zachować konsekwencję w swoim działaniu, nie będą wykonywać zadań wynikających z przepisów zakwestionowanych przez trybunał.

Rząd powinien zachować powściągliwość wobec samorządów, rozmawiała Małgorzata Kryszkiewicz, Dziennik Gazeta Prawna 4.05.2016