Biuro Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu opublikowało dwugłos: "Opinie prawne dotyczące zgodności instytucji oświadczenia senatorskiego z Konstytucją RP", opracowane przez dr. hab. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalistę z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz dr. Marka Dobrowolskiego, konstytucjonalistę z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Poniżej opinia Ryszarda Piotrowskiego.

Opinia prawna stanowiąca odpowiedź na pytanie:

Czy w świetle przepisów Konstytucji RP (wykładnia art. 124 w zw. z art. 112), ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz regulaminu Senatu uprawniony jest zarzut postawiony przez autorów petycji ^*, mówiący o możliwej niezgodności przepisu art. 49 Regulaminu Senatu (instytucja oświadczenia senatorskiego) z Konstytucją RP?

Teza opinii:

Instytucja oświadczenia senatorskiego - w kształcie wynikającym z art. 15 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 49 Regulaminu Senatu - jest zgodna z Konstytucją RP.

Uzasadnienie:

1. W świetle art. 95 ust. 2 Konstytucji funkcję kontrolną sprawuje Sejm, „a tym samym sprawowania tej funkcji nie przypisuje się Senatowi”¹. Odpowiada to konstytucyjnemu modelowi stosunków między parlamentem a rządem, w którym tylko Sejm ma kompetencje związane z powoływaniem rządu i egzekwowaniem jego odpowiedzialności parlamentarnej oraz z procedurą udzielania absolutorium². Tego rodzaju wykładnia Konstytucji pozostaje w zgodzie z polską tradycją parlamentarną, która „nigdy nie przyznawała Senatowi poważniejszych uprawnień kontrolnych”³. Jednakże należy przypomnieć, że art. 33 w związku z art. 37 Konstytucji z 1921 r. (zw. marcową) przyznawał prawo interpelacji także senatorom⁴.

2. Kontrola, o której stanowi ustawa zasadnicza stwierdzając, że „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów” jest rozumiana w Konstytucji nie tylko jako ustalanie faktów i formułowanie ocen, a więc badanie zgodności stanu istniejącego z pożądanym⁵, ale również jako „podejmowanie przez parlament różnych środków wpływania na podejmowanie decyzji przez organy rządowe lub nawet współuczestniczenie w podejmowaniu tych decyzji”⁶, przekształcające kontrolę w inspirację, a niekiedy nawet we „współrządzenie”⁷. Istota kontroli sejmowej polega na tym, że ma ona związek z egzekwowaniem odpowiedzialności politycznej i prawnej, w którym to procesie Senat nie uczestniczy, z wyjątkiem przypadku pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta RP przez Zgromadzenie Narodowe.

Kontrola nad działalnością organów państwa obejmuje - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - „wszelkie działania związane z badaniem oraz analizą stanów faktycznych i ich przyrównywaniem (subsumpcją) do stanu idealnego, pożądanego, czy też zgodnego z prawem. Na tym tle sejmowa kontrola działalności Rady Ministrów przejawia się w możliwości pozyskiwania wiedzy o stanie faktycznym oraz dokonania oceny podjętych działań, prowadzącej przede wszystkim do wyegzekwowania odpowiedzialności politycznej (rzadziej prawnej)”⁸. W świetle Konstytucji RP dostępne Sejmowi instrumentarium kontrolne jest - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - „ściśle określone. Obejmuje ono przede wszystkim instytucję wotum nieufności (art. 158 i art. 159 Konstytucji), możliwość powołania sejmowej komisji śledczej (art. 111 Konstytucji), interpelacje i zapytania poselskie (art. 115 ust. 1 Konstytucji), pytania w sprawach bieżących (art. 115 ust. 2 Konstytucji), wreszcie prawo oceny wykonania ustawy budżetowej i udzielenia (albo nieudzielenia) absolutorium (art. 226 Konstytucji). Za szczególny środek kontroli uznaje się niekiedy uprawnienie Sejmu do stawiania najwyższych urzędników państwowych przed Trybunałem Stanu”⁹.