Sąd Najwyższy USA

I. Wprowadzenie

Zjawisko lobbingu, rozumianego jako zespół działań zmierzających do wywarcia wpływu na kształt rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy publicznej, jest nierozerwalnie związane z procesem rządzenia. W praktyce stosowania lobbingu dochodzi bowiem do różnych interakcji między podmiotami reprezentującymi interesy partykularne a mandatariuszami lub innymi funkcjonariuszami aparatu państwowego.

Wielorakie implikacje tego faktu są szczególnie widoczne w państwach demokratycznych, w których tzw. przetarg interesów i towarzyszące mu kontakty lobbistyczne są nieodłącznym elementem procesu decyzyjnego. Przy tej okazji stosunkowo często wychodzą na jaw informacje, że są to relacje poddające w wątpliwość bezstronność decydentów lub mające wyraźnie korupcjogenne tło. W efekcie działalność lobbingowa ma w oczach opinii publicznej zazwyczaj negatywne konotacje. Coraz powszechniej zdarzają się zatem próby „ucywilizowania” lobbingu, najczęściej przez poddanie go rygorom stosownych regulacji prawnych. Należy jednak zauważyć, iż wszelka reglamentacja tej złożonej problematyki wkracza w obszar praw obywatelskich chronionych normami konstytucyjnymi. W takim przypadku niezwykle łatwo jest przekroczyć gra-nice stosownego kompromisu i narazić się na zarzut, że treść regulacji jest niekonstytucyjna. Z tymi problemami szczególnie często borykało się federalne ustawodawstwo lobbingowe w USA. Warto je zatem poddać analizie, gdyż w tej materii doświadczenia amerykańskie mają szczególną wartość. Taka konkluzja wynika zarówno z samej żywotności instytucji lobbingu, jak również z istotnej ewolucji jego regulacji prawnej. Podkreślenia wymaga także uniwersalizm zasadniczych dylematów konstytucyjnych towarzyszących próbom reglamentacji działalności lobbingowej, który wykracza poza środowisko ustrojowe Stanów Zjednoczonych. W efekcie analiza dyskutowanej problematyki może znaleźć praktyczne zastosowanie także w polskich realiach.

II. Ustawa o regulacji lobbingu z 1946 r.

Początki działalności lobbingowej w USA kojarzone są zazwyczaj z dziewiętnastowieczną gwałtowną ekspansją ekonomiczną, która dokonywała się w środowisku stosunkowo niewykształconego systemu prawnego. Początkowo zjawisko lobbingu występowało wyłącznie na szczeblu lokalnym, a następnie – wraz ze wzrostem znaczenia federalnego ośrodka władzy — pojawiło się w Waszyngtonie. W realiach amerykańskich zasadniczym źródłem jego legitymizacji była i nadal jest I poprawka do konstytucji federalnej, gwarantująca prawo wnoszenia petycji do rządu. Nie dziwi zatem fakt, że naruszenie granic ochrony wywodzonych z prawa do petycji było pierwszym argumentem podnoszonym przez przeciwników jakiejkolwiek regulacji prawnej lobbingu — w pierwszym okresie bardzo skutecznym, mimo ujawnianych przykładów korumpowania nie tylko pojedynczych legislatorów, ale wręcz całych legislatur stanowych. Beneficjenci lobbingu bardzo efektywnie bronili się przed zakusami reglamentacyjnymi mniej więcej do połowy XIX w. Zmiany w tym zakresie zapoczątkowano na szczeblu stanowym. Kongres pierwszą próbę całościowego uregulowania tego zjawiska podjął w 1876 r., kiedy przyjął uchwałę, w której przewidziano rejestrację lobbistów i ustanowiono dla nich specjalny organ nadzoru. Uchwała ta jednak obowiązywała tylko do końca kadencji. Kolejne dekady przyniosły kolejne przykłady inicjatyw na rzecz przyjęcia całościowej regulacji zjawiska lobbingu podejmowanych w Kongresie. Nie mogąc jednak osiągnąć stosownego kompromisu, Kongres uchwalał ustawy poświęcone sektorowej aktywności lobbingowej. Wprowadzono zatem obowiązek rejestrowania się lobbystów, reprezentujących przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, transportu morskiego i stoczniowego oraz przedstawicieli obcych rządów. Przełom nastąpił dopiero w trakcie prac nad ustawą dotyczącą reorganizacji Kongresu, podjętych w roku 1945. W efekcie, w dniu 2 sierpnia 1946 r., prezydent Harry S. Truman podpisał ustawę o reorganizacji Kongresu, której trzecia część nosiła tytuł: ustawa o regulacji lobbingu (Regulation of Lobbying Act, dalej: RLA).