Ponadto do refleksji i szerszego dyskursu nad funkcjonowaniem polskiego modelu władzy wykonawczej skłaniają również niekorzystne zjawiska, które miały miejsce na scenie politycznej w ostatnich latach, zwłaszcza w okresie kohabitacji politycznej. Ob­nażają one niedoskonałości polskiej regulacji ustrojowej, uzasadniając pytanie o po­trzebę dokonania w tym zakresie modyfikacji oraz o ewentualny ich kształt i kierunek.

2. Konstytucyjne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej

W systemie ustrojowym skonstruowanym przepisami Konstytucji Rzeczypospoli­tej Polskiej z 1997 r. wzajemne stosunki pomiędzy podmiotami władzy wykonawczej zostały ukształtowane wedle reguły, zgodnie z którą to Rada Ministrów odpowiada za ustalanie i prowadzenie bieżącej polityki państwa. Prezydent, pochodzący z wybo­rów powszechnych, pełni natomiast funkcję głowy państwa, a więc reprezentanta pań­stwowości polskiej „w całości”, pozostając odpowiedzialnym za arbitraż polityczny i stabilizację ustroju. Te generalne dyrektywy ustrojowe stanowiły punkt wyjścia do dalszego rozdzielenia funkcji i kompetencji organów władzy wykonawczej oraz wyznaczenia sfer ich aktywności.

Fundamentalnym przepisem określającym ustrojową pozycję i funkcje rządu jest art. 146 Konstytucji. W ustępie pierwszym expressis verbis wskazano, że Rada Mini­strów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Takie określenie funkcji rządu wskazuje, że to właśnie jemu – a nie prezydentowi – zostało powierzone faktyczne rządzenie, ergo podejmowanie najistotniejszych decyzji zwią­zanych z polityką państwa. W konsekwencji to Rada Ministrów pozostaje centralnym ośrodkiem rządzenia w systemie polskiej władzy wykonawczej.

Ustęp drugi artykułu 146 Konstytucji stanowi swoiste usankcjonowanie szcze­gólnej pozycji Rady Ministrów jako podmiotu prowadzącego politykę państwa. Prze­pis ten ustanawia bowiem domniemanie funkcji i kompetencji rządu „we wszystkich sprawach polityki państwa” z wyjątkiem tych, które mogą być zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej. Dziedzina polityki państwa stanowi więc rzeczowy zakres działania rządu. Niemniej do kompetencji Rady Ministrów powierzono tylko te sprawy z zakresu polityki państwa, które nie zostały przekazane do właściwości in­nych organów władzy.

Z ustępu trzeciego wskazanego przepisu wynika natomiast, że „Rada Ministrów kieruje administracją rządową”. W celu prawidłowego wykonywania tej funkcji ustrojodawca wyposażył rząd w kompetencje zapewniające mu bieżącą koordynację i kon­trolę działalności organów administracji rządowej. Wszystkie te organy, jako zaple­cze administracyjne rządu, podporządkowane są Radzie Ministrów lub premierowi i mają obowiązek realizowania polityki państwa w ustalonych przez rząd kierunkach.