***

Pisze Ferdynand Rymarz o dylematach prawnych, które ujawniły się w trakcie wykonywania jej zadań przez PKW:
„Ordynacja wyborcza do Sejmu z 1991 r. upoważniła PKW do podejmowania uchwał oraz wydawania wytycznych wiążących nie tylko organy wyborcze niższego stopnia, ale także organy administracji rządowej i samorządowej oraz podległe im jednostki wykonujące zadania związane z wyborami". Uchwały PKW miały faktycznie moc wiążącą organy administracji rządowej i samorządowej, tak jak rozporządzenia. Była to regulacja ze wszech miar słuszna i racjonalna, bowiem w zakresie sposobu wykonywania konstytucyjnych praw wyborczych obywateli, nie powinno być dowolności interpretacyjnych i swobodnego uznania różnych organów publicznych, a odpowiedzialność za ustalenie demokratycznych procedur wyborczych, ich przestrzeganie i stosowanie powinna obciążać organ, któremu powierzono sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz ustalanie i ogłaszanie wyników głosowania i wyników wyborów.
Ordynacja wyborcza do Sejmu z 1993 r. odstąpiła od wiążącego organy administracji rządowej i samorządowej charakteru uchwał PKW i postanowiła, że PKW będzie wydawała wytyczne wiążące tylko komisje wyborcze niższego stopnia a dla organów administracji rządowej i samorządowej, a także podległych im jednostek wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, będzie wydawała jedynie wyjaśnienia. Analogiczne rozwiązania wprowadzono w innych ustawach wyborczych i referendalnych. Ograniczenie to oznaczało znaczne obniżenie pozycji ustrojowej PKW w stosunku do poprzedniego stanu prawnego i uzależnienie jej w zakresie wydawania wiążących wytycznych dla organów administracji rządowej i samorządowej, od rozporządzeń właściwych ministrów. Rozwiązanie takie wydłużyło w czasie wydawanie koniecznych przepisów wyborczych, komplikowało wykonywanie przez PKW obowiązujących czynności wyborczych, zwłaszcza tych objętych terminowym kalendarzem wyborczym.
W związku z wyborami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 1995 r. PKW z upoważnienia ustawowego wydała 14 uchwał publikowanych w Monitorze Polskim i 10 aktów w formie niepublikowanych wytycznych. Przed wyborami do Sejmu i Senatu w 1997 r. PKW wydała 28 publikowanych w Monitorze Polskim uchwał. Wśród nich były uchwały mające cechy norm abstrakcyjnych o charakterze generalnym, skierowane do nieograniczonej grupy adresatów. Do takich właśnie aktów prawnych, mających moc jak rozporządzenie, należały uchwały w sprawie:
- wzoru rejestru wyborców, sposobu jego prowadzenia, aktualizacji i udostępniania;
- spisu wyborców, sposobu jego sporządzenia i aktualizacji;
- wzorów potwierdzenia zgłoszenia do rejestracji okręgowej listy kandydatów na posłów i senatorów i wzorów protokołów rejestracji list wyborczych;
- wzoru protokołów głosowania, wzorów pieczęci okręgowych i obwodowych komisji wyborczych, wzoru wykazów podpisów popierających kandydata na senatora lub list okręgowych kandydatów na posłów;
- powołania obwodowych i okręgowych komisji wyborczych;
- regulaminów komisji wyborczych wszystkich szczebli oraz wytycznych dla ich działalności;
- wzoru kart do głosowania, zasad ich druku i przechowywania;
- wzoru sprawozdania finansowego komitetu wyborczego.
Odpowiednie uchwały w sprawach wyborczych PKW wydała w związku z wyborami do rad gmin w 1994 r. oraz w związku z referendami ogólnokrajowymi przeprowadzonymi w 1996 i 1997 r.
Charakter normatywny uchwał PKW uległ poważnemu skomplikowaniu w związku z wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która ustanowiła zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Od tego momentu rozporządzenia mogły być wydawane jedynie przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. PKW utraciła możliwość wydawania norm prawnych (uchwał) mających charakter prawa powszechnie obowiązującego.
Konstytucjonalizacja PKW, podobnie jak to nastąpiło z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, z uprawnieniami do wydawania aktów prawnych (uchwał) z mocą -rozporządzeń, usunie te wątpliwości i wzmocni porządek konstytucyjny.
Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że zupełnie niezasadne było określenie podczas dyskusji nad projektem Konstytucji zadań PKW, np.: w zakresie ustalenia wzorów kart do głosowania lub zasad nadzoru nad prowadzeniem rejestru i spisu wyborców, jako mających charakter „pomocniczy" lub „techniczny", bowiem ścisła i urzędowo ustalona treść karty do głosowania z pouczeniem zasad ważności głosu, także formalne zasady prowadzenia rejestru i spisu wyborców, są istotnymi przepisami prawnymi realnie decydującymi o rzetelności i uczciwości wyborów.
Aktualna regulacja upoważniająca właściwych ministrów oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do wydawania rozporządzeń w sprawach wyborczych, nawet po porozumieniu lub po zasięgnięciu opinii PKW albo na jej wniosek, zdaje się naruszać zasadę ustawowej niezależności PKW od innych organów państwa, faktycznie uzależniając ją, poprzez wydawane przepisy, od organów administracji rządowej lub specjalnej. Przykładem tej antynomii jest z jednej strony słuszne podporządkowanie PKW organów wyborczych niższego stopnia lub obarczenie PKW nadzorem nad prowadzeniem rejestru wyborców i sporządzeniem spisu wyborców, a z drugiej strony, powierzenie określenia trybu i terminów powoływania komisji lub zasad prowadzenia spisów rozporządzeniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Inny przykład: ordynacje wyborcze czynią dysponentem wyodrębnionymi w budżecie państwa na cele wyborcze środkami finansowymi Kierownika Krajowego Biura Wyborczego, który w tym zakresie ponosi pełną odpowiedzialność, ale jednocześnie ustalenie wysokości zryczałtowanych diet członków komisji wyborczych odsyłają do rozporządzenia właściwego ministra do spraw i administracji publicznej, zamiast do stosownej uchwały wydanej przez samą PKW.
Przyjęcie w sprawach wyborczych formy rozporządzeń właściwych ministrów, a nie uchwał PKW, prowadzi nadto do kolizji systemowej z założeniami polskiego systemu wyborczego ustanowionego u progu transformacji ustrojowej, który ustanawiał niezależny od władzy wykonawczej stały najwyższy organ wyborczy z powierzeniem ego członkostwa niezawisłym sędziom, z natury rzeczy nie podlegającym władzy wykonawczej.
Nowe funkcje kontrolne oraz władcze konsekwencje wynikające z nich dla partii i osób zajmujących stanowiska publiczne, wymagają dla PKW, aby mogła skutecznie je wykonywać, umocowania konstytucyjnego.
Przyjęty u progu III Rzeczypospolitej model niezależnej od innych organów państwowych struktury organów wyborczych, gwarantowany przez regulację ustawową upoważniającą PKW do wydawania w sprawach wyborczych wiążących inne organy aktów prawnych oraz wzmocniony autorytetem i atrybutem niezawisłości sędziowskiego składu najwyższego organu wyborczego, uległ począwszy od 1993 r., a także po wejściu w życie Konstytucji, poważnemu osłabieniu. Zachwianiu uległa zasada niezależności organów wyborczych, w tym jej najwyższego organu - Państwowej Komisji Wyborczej, od organów administracji rządowej, przez oddanie kompetencji do wydawanie rozporządzeń w ścisłych kwestiach wyborczych, właściwym ministrom. Można się także zastanawiać nad możliwą kolizją między konstytucyjną zasadą, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a faktycznym podporządkowaniem ich rozporządzeniom innych organów. Wszak „sprawowanie urzędu" przez sędziego może być rozumiane, nie tylko jako pełnienie funkcji sądowniczej, ale również jako wykonywanie z powierzenia ustawowego funkcji wyborczych, nadzorczych i kontrolnych.
W sytuacji podniesionych wcześniej argumentów natury prawodawczej, nadzorczej i kontrolnej oraz ustrojowej, uzasadniony jest postulat podniesienia do rangi konstytucyjnej instytucji i funkcji Państwowej Komisji Wyborczej, która - jak widać stała się organem kontroli państwowej i ochrony prawa. Zakres konstytucjonalizacji, objętościowo niewielki, został już określony w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Rzeczą podstawową jest konstytucjonalizacja zasady, że PKW stoi na straży realizacji praw wyborczych obywateli oraz umocowanie konstytucyjne sędziowskiego składu tego organu i prawa do wydawania uchwał z mocą rozporządzeń.”