Wiosną 2013 roku opisywaliśmy w naszym biuletynie interesujący z punktu widzenia partycypacji publicznej przypadek Jarocina, którego radni utworzyli w swoim mieście jednostkę pomocniczą o nazwie Sołectwo „Tadeusza Kościuszki” po to, by można było wydzielić dla niej z budżetu miasta fundusz sołecki. Wojewoda wielkopolski stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej ze względu na istotne naruszenie prawa. W ocenie organu nadzoru, utworzenie sołectwa w mieście jest niedopuszczalne. Wynika to zarówno z przepisów prawa, jak i z doktryny, które określają sołectwo jako jednostkę pomocniczą o wyraźnie wiejskim charakterze. Jarocin z kolei ma charakter zurbanizowany, jego tereny nie są wykorzystywane na działalność rolniczą, posiada prawa miejskie i status miasta – nie ma więc żadnych cech obszaru wiejskiego. Co więcej, instytucja funduszu sołeckiego – jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o funduszu sołeckim – została utworzona właśnie z myślą o terenach wiejskich i niezurbanizowanych.

Sprawa jednak miała ciąg dalszy, ponieważ gmina Jarocin zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygnatura akt II SA/Po 686/13). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozstrzygnięciu wojewoda użył argumentacji pozaprawnej, naruszającej swobodę i autonomię gmin gwarantowaną w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Gmina zwróciła uwagę, że obecnie ustawodawca przyznał radzie gminy pełną swobodę w zakresie powoływania jednostek pomocniczych. Katalog jednostek pomocniczych zawarty w art. 5 ustawy o samorządzie gminnym zawiera tylko przykładowe ich wyliczenie, co oznacza, że rady gmin mogą tworzyć innego typu jednostki – w tym sołectwa – na terenie miasta. Co do argumentu dotyczącego uzasadnienia projektu ustawy o funduszu sołeckim, miasto wskazało w skardze, że nie mogą one znaleźć uznania, gdyż nie uwzględniają obowiązującego stanu prawnego i dotyczą materii nieuregulowanej w spornej uchwale. Gmina dodała poza tym, że za wykładnią prawa, jaka była podstawą przyjęcia podważonej przez wojewodę uchwały, przemawia także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, a w szczególności jej art. 4 ust. 2, który przyznaje swobodę działania jednostek samorządu terytorialnego w każdej sprawie, która nie mieści się w zakresie kompetencji innych organów.

Rozpoznając skargę WSA zauważył, że motywem podjęcia przez wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było generalne zakwestionowanie dopuszczalności tworzenia sołectw na obszarach wchodzących w skład miast – a nie jedynie utworzenia konkretnego sołectwa w Jarocinie. Aby ustalić, czy rzeczywiście taki zakaz wynika z przepisów prawa, konieczne jest dokonanie wykładni przepisów obowiązującego prawa. „Analiza (…) przepisów u.s.g. pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca nie tylko przewidział w nich tworzenie przez radę gminy jednostek pomocniczych o różnych nazwach (takich jak wskazywane wprost w ustawie: sołectwo, dzielnica, osiedle i miasto oraz inne o nieprzesądzonej przez ustawodawcę nazwie), lecz także o zróżnicowanej strukturze organów, zróżnicowanym trybie ich wyłaniania, zróżnicowanej ochronie prawnej osób pełniących w nich funkcje oraz zróżnicowanej ochronie interesów majątkowych tych jednostek pomocniczych.” Jednak mimo przyznania gminom pewnego zakresu swobody w powoływaniu jednostek, prawodawca nie pozostawił im swobody w ich kształtowaniu. Poszczególne jednostki pomocnicze różnią się m. in. strukturą organów wykonawczych i organów stanowiących. Sąd zauważył w związku z tym, że „sprzecznym z zasadą racjonalności prawodawcy jest przyjęcie, iż każda z tych jednostek pomocniczych może być przez radę gminy dowolnie tworzona, lub zastępowana przez inną, albowiem racjonalny ustawodawca nie dawałby gminom możliwości utworzenia szeregu nie tylko różnie nazwanych, lecz także odmiennie zorganizowanych i dysponujących innymi kompetencjami i środkami materialnymi jednostek pomocniczych nie różnicując jednocześnie okoliczności, w których mogłyby być tworzone poszczególne ich typy.” Wykładnia językowa pozwala wnioskować, że sołectwo historycznie jest formą samorządu mieszkańców wsi, na co wskazuje fakt, że jego organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie. Mimo to jednak, nie można stwierdzić, że sołectwa nie mogą być tworzone na obszarach wchodzących formalnie w skład miast „ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje nie tylko pojęcia sołectwa, lecz także pojęcia wsi, czy też obszaru o charakterze wiejskim. Co za tym idzie, również odnośnie pojęcia terenu o charakterze wiejskim odwołać się należy do rozumienia tegoż pojęcia terenu o charakterze wiejskim w języku polskim, a nie jak uczynił to Wojewoda do definicji legalnej pojęcia wsi przyjętego w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.”