Kryzys? Legislacja!

W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że większość kroków, przy pomocy których Unia próbowała reagować na kryzys, przebiegała według jednego schematu. Komisja identyfikowała problem, wszystko jedno, rzeczywisty lub wirtualny (ochrona środków drobnych ciułaczy, regulacja działalności managerów funduszy hedgingowych, wprowadzenie podatku od transakcji finansowych, regulacja agencji ratingowych itp.) i wtedy zaczynało się o nim mówić mniej lub bardziej otwarcie. Wśród możliwych rozwiązań znajdowały się początkowo działania nie mające charakteru legislacyjnego, właściwie polegające na politycznym nacisku na wspomniane podmioty (instytucje finansowe, agencje ratingowe, kraje członkowskie itp.) w postaci białych, czy zielonych ksiąg, zaleceń, stanowisk, konsultacji społecznych lub tematycznych konferencji i seminariów. Prędzej czy później w rezultacie tych działań stwierdzano, że ścieżka nielegislacyjna jest nie dość zdecydowana, jeżeli w ogóle kiedykolwiek była przedmiotem rzeczywistej debaty. Dlatego należało ją uzupełnić, albo wręcz zastąpić stworzeniem wiążących norm prawnych, z natury rzeczy na poziomie UE, a zatem z konsekwencjami dla wszystkich lub niektórych krajów członkowskich, zależnie od tego, czy wprowadziły euro, czy nie.

Opierając się na moim studium (Krutílek 2012), które zawiera dane według stanu na marzec 2012 r., można stwierdzić, że:

•  Komisja w ciągu 42 miesięcy od września 2008 r. przedstawiła pod hasłem walki z kryzysem 68 aktów ustawodawczych liczących 2 575 stron, przy czym do marca 2012 r. 52 z nich zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE i zaczęły obowiązywać.
•  Pomijając 30 norm wprowadzających na poziomie UE międzynarodowe standardy rachunkowości, 3/5 z pozostałych 38 projektów proponowało przyjęcie całkiem nowych norm, czyli takich, które ani nie zmieniały, ani nie ujednolicały obowiązujących już przepisów.
•  Najczęściej przywoływaną podstawą prawną projektów legislacyjnych będących reakcją na kryzys był szeroko definiowany rynek wewnętrzny (potrzebą harmonizacji prawa, swobodą prowadzenia działalności gospodarczej i polityką gospodarczą było uzasadnianych 30 na 38 aktów prawnych).
•  Większość projektów (28 z 38) była przyjmowana przy użyciu zwykłej ścieżki ustawodawczej, czyli metodą współdecydowania, w której oprócz Komisji uczestniczyły jedyne dwie liczące się instytucje – Rada, mająca w UE reprezentować kraje członkowskie i Parlament Europejski reprezentujący obywateli (krajów członkowskich) UE.
•  Najczęściej wynikiem procesów legislacyjnych rozpoczętych w reakcji na kryzys są rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, przy tym ogólnie można stwierdzić, że wyraźnie częściej uchwalane są normy bezpośrednio obowiązujące i bezpośrednio stosowalne, to jest takie, w implementacji których krajom członkowskim nie pozostawia się marginesu na własne zdanie. Proporcja projektów rozporządzeń i decyzji z jednej strony i projektów dyrektyw z drugiej, bez względu na procedury ich przyjęcia, czyli rolę Rady i/lub Parlamentu Europejskiego, wynosiła w marcu 2012 r. 31:7. Przy tym średnia długość procesu implementacji przyjętych czterech dyrektyw wyniosła zaledwie 214 dni, czyli około 7 miesięcy.
•  Konsultacje społeczne, jedyny istotny, a przynajmniej mierzalny dowód debaty przed formalnym rozpoczęciem procesu legislacyjnego w UE poprzedzały zgłoszenie 28 projektów. W rzeczywistości odbyło się ich jednak tylko 18, gdyż niektóre z konsultacji odnosiły się do kilku propozycji legislacyjnych równocześnie. Co więcej, średnio trwały one zaledwie 50 dni i wyjątkiem nie były tu nawet sytuacje, gdy konsultacje rozpoczynano przed wakacjami lub przed Bożym Narodzeniem, co zdecydowanie obniżało liczbę podmiotów mogących włączyć się w ten proces. Wśród projektów, których nie poprzedziły żadne konsultacje społeczne, można wymienić między innymi pakiet odnoszący się do zarządzania polityką gospodarczą (tzw. sześciopak), czyli zbiór propozycji, które przyjęto po to, by w sposób zasadniczy zaostrzyć dotychczasowy Pakt Stabilności i Wzrostu. Podobnie rzecz się miała z przygotowaniem ocen skutków regulacji, które powinny standardowo towarzyszyć wszystkim projektom legislacyjnym w UE. Przedstawiono ich zaledwie 19, do wspomnianego sześciopaku na przykład ani jednego, w dodatku nierzadko były one wątpliwej jakości, co jest zresztą dość charakterystyczną cechą legislacji UE (por. Cecot, Hahn, Renda 2007: 18–20).

Jakkolwiek wyliczone tu fakty same w sobie można by uznać za „skandaliczne“, są one tylko ilustracją. Nie tylko dlatego, że od marca do września 2012 r. Komisja przedstawiła kolejne propozycje ustawodawcze (z ostatnich wystarczy wspomnieć pierwsze konkretne projekty powołania unii bankowej), ale przede wszystkim dlatego, że propozycje te dotyczą bezpośrednio samych ram traktatowych Unii. Nie tylko zatem ustawodawstwa wtórnego UE, ale również reguł pierwotnych, „konstytucyjnych“. Przykładem może być umowa, która tworzy Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM), oparta na zmienionym art. 136 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czy tzw. pakt fiskalny (Traktat o Stabilizacji, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej), który wprawdzie nie został przygotowany jako część prawa UE, ale według art. 16 samego traktatu, w okresie pięciu lat miałby się nim stać (por. Břicháček 2012b).