2. Podstawowy problem, z jakim zmierzył się Trybunał, oceniając przebieg prac parlamentarnych nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r., dotyczył analizy przebiegu pierwszego czytania projektu tej ustawy. Interesujące jest przy tym, iż zarówno TK jak i część uczestników postępowania, w tym reprezentujący Sejm marszałek, negatywnie ocenili fakt przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ocenianej ustawy na posiedzeniu komisji sejmowej, a nie na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Materia projektu obejmowała podstawowe kwestie dotyczące organizacji sądownictwa powszechnego, np. wydziały sądów, organy (w tym utworzenie nowej funkcji dyrektora sądu), nadzór nad działalnością administracyjną sądów czy funkcjonowanie samorządu sędziowskiego. Stąd nie może dziwić fakt, że podczas prac legislacyjnych wskazywano, że zakres projektu obejmuje ustrój i właściwość władz publicznych, co w myśl art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu [dalej: rS] skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym. Uważam, że takie stanowisko jest na tyle oczywiste, iż nie wymaga szerszego komentarza. Tym samym w odniesieniu do omawianego wątku orzeczenia nie jest istotne zbadanie, czy TK trafnie odtworzył przebieg prac legislacyjnych nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. Omówienia wymaga trybunalska ocena skutków naruszenia wskazanego wcześniej przepisu regulaminu Sejmu.

Chociaż problem znaczenia przepisów regulaminowych dla kontroli trybu dojścia ustaw do skutku w przeszłości stanowił wielokrotnie przedmiot rozważań TK, jak i wypowiedzi doktryny, to nie doprowadziły one do wypracowania spójnej i powszechnie akceptowanej koncepcji. Tymczasem jest to fundamentalne zagadnienie dla problematyki proceduralnej kontroli konstytucyjności ustawodawstwa. O ile bowiem nie jest przedmiotem sporu, że wzorcami kontroli konstytucyjności trybu dojścia ustawy do skutku mogą być konstytucyjne normy wyznaczające przebieg postępowania ustawodawczego (przede wszystkim zawarte w art. 118–122 Konstytucji), to nie ma zgody, czy za takie wzorce mogą również służyć normy zawarte w aktach prawnych niższego rzędu, w szczególności w regulaminach Sejmu i Senatu. Problem ten został dostrzeżony już wiele lat temu, czego ilustracją może być stanowisko L. Garlickiego sformułowane w komentarzu do Małej konstytucji z 1992 r., iż TK mógłby ewentualnie zakwestionować przebieg prac nad ustawą w sytuacji, gdy „naruszenia regulaminu przybiorą postać tak drastyczną, że tryb uchwalenia ustawy nie będzie czynił zadość «konstytucyjnym wymogom demokratycznego stanowienia prawa»”. Wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) kwestia ta nabrała dodatkowego znaczenia, gdyż art. 42 ustawy umożliwił Trybunałowi badanie, w toku kontroli konstytucyjności, dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania kontrolowanego aktu normatywnego. Wprowadzenie takiego rozwiązania zostało przez doktrynę uznane za rozszerzenie kompetencji Trybunału. Paweł Sarnecki, omawiając nowy art. 42 ustawy, stwierdził, że: „ocenie i ewentualnie zakwestionowaniu przez TK będą podlegać akty normatywne także z punktu widzenia dochowania przy ich uchwalaniu: przez izby ustawodawcze — trybu postępowania ustawodawczego określonego przez regulaminy izb”. Mimo to nie tylko inni przedstawiciele doktryny, a także sam Trybunał nie przesądziły, czy rzeczywiście ustawa o TK daje taką możliwość, a jeśli tak, to czy przyczyną stwierdzenia proceduralnej niekonstytucyjności ustawy może być naruszenie jakichkolwiek norm regulaminowych. Ilustracją wątpliwości TK są wywody zawarte w dwóch orzeczeniach, wydanych w odstępie zaledwie 2,5 roku. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, może uchodzić za przykład „liberalnego” podejścia do ewentualnych naruszeń regulaminu Sejmu w toku prac ustawodawczych. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował bowiem, że „nie każde uchybienie zasadom regulaminowym w toku postępowania ustawodawczego może być uznane za naruszenie Konstytucji”, zaś naruszenie ustawy zasadniczej należy wiązać przede wszystkim z tym i normami proceduralnymi, które są w niej zawarte. Warto dodać, że Trybunał nie uznał wówczas stwierdzonego naruszenia przepisów regulaminowych dotyczących wysłuchania publicznego za wystarczający powód do przesądzenia o wadliwości konstytucyjnej prac legislacyjnych. Przykładem podejścia „restrykcyjnego” może być stwierdzenie z uzasadnienia wyroku z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt K 5/07: „Trybunał Konstytucyjny uznaje za celowe przypomnieć, że w toku kontroli norm realizowanej w aspekcie proceduralnym, również regulaminy parlamentarne mogą być dla niego punktem odniesienia”. Teza ta była kluczowa dla uznania, że tryb prac nad kontrolowaną wówczas ustawą był wadliwy. Trzeba przy tym zauważyć, że naruszenie norm regulaminowych zostało powiązane z naruszeniem art. 7 Konstytucji (zasadą legalizmu).