Prof. Hubert Izdebski - po środku

Panie profesorze, dostałem właśnie newsletter z Biura Prasowego Sejmu z informacją, że w ciągu 3 miesięcy od początku tej kadencji Sejmu do laski marszałkowskiej wpłynęło już 60 projektów ustaw, które są do obejrzenia na stronach internetowych Sejmu. W tym tempie do końca kadencji produkcja sięgnie 1000 ustaw.

Prawdę powiedziawszy to przy naszej produkcji nic nadzwyczajnego. Raczej dziwić się trzeba takim dziwolągom, jak ustawa zmieniająca ustawę o zmianie ustawy. W naszym prawodawstwie nie ma już dalszego określenia takiej sytuacji. To jest problem, choć wystarczy uchwalić – nową ustawę

Z tych 60 ledwie 4 to projekty rządowe, reszta pochodzi od klubów, przy tym niektóre są podwójne: zgłasza projekt i PiS i powiela go Solidarna Polska, zgłaszając dokładnie to samo.

Muszą się wykazać taką radosną, oryginalną twórczością. Mogą powiedzieć wyborcom „my złożyliśmy 58 projektów ustaw!”

Senat dostał w ostatniej kadencji ponad 220 wyroków Trybunału Konstytucyjnego, z których ponad 70 oznaczało konieczność dokonania zmian w ustawach. Przez Sejm przeszło ponad 50 nowelizacji. Niezły urobek, jak na jedną kadencję. Trybunał stał się w ten sposób trzciną, negatywną izba ustawodawczą.

We wszystkich parlamentach i trybunałach jest podobnie. Czy we Włoszech lub w Hiszpanii jest mniej? Nie, tam jest tak samo. W Niemczech jest dostępna skarga konstytucyjna i często bezpośrednio skarży się naruszenie prawa podstawowego, u nas skarży się przepis. Polski sąd może nie naruszyć przepisu, za to może naruszyć prawo podstawowe.

Dlatego tak dużo naszych spraw trafia do Strasburga, do ETPC. I jesteśmy tam na szóstym miejscu od tylu.

Było lepiej, to znaczy gorzej – byliśmy bliżej przodowania w liczbie skarg, dopóki nie doszli Rosjanie i Ukraińcy.

Wrócimy do narastającego strumienia bubli, które Trybunał Konstytucyjny zawraca do parlamentu. To jest jakiś błąd systemowy, skoro nie można go opanować.

Jak jest duża produkcja, to i bubli jest więcej. Ponadto jest tak, że im kto więcej wyprodukuje ustaw, tym większy ma powód do dumy, podczas gdy powinien to być powód raczej do zadumy. Przecież nie jesteśmy w takiej sytuacji, że musimy na gwałt znaczną część naszego prawa przerabiać, jak to było na początku lat 90., a potem w związku z akcesją do Unii Europejskiej. Teraz w gruncie rzeczy powinno się tylko reagować, daj Boże z wyprzedzeniem, na to co się dzieje lub co może się dziać, także w związku ze zmianami w prawie Unii Europejskiej. Ale nie ma jakiegoś szczególnego powodu chwalić się ilością, tylko – przede wszystkim – tym, co jest rzeczywiście potrzebne, czyli jakością. A z tym jest kiepsko. Teoretycznie mamy system, odpowiadający sytuacji wielu innych krajów, zgodny z tym, co nazywa się modelem racjonalnego tworzenia prawa, czyli np. by po sformułowaniu rządowych założeń najpierw odbywały się konsultacje. I dopiero po przyjęciu rozwiązań merytorycznych powinni siąść do pracy wybitni specjaliści Rządowego Centrum Legislacji, by pisać, zgodnie z wszelkimi regułami sztuki, projekt ustawy. Inaczej mówiąc, oni powinni przekuwać przyjęte meritum na stosowany u nas język legislacji. Język naszej legislacji różni się, oczywiście, od obowiązujących we Francji czy Niemczech, nie mówiąc o Wielkiej Brytanii, gdzie filozofia ustawy jest zupełnie inna. Teoretycznie ten system działa od – nomen omen - 1 kwietnia 2009 roku, tylko że w tym trybie mało ustaw zostało wyprodukowanych A kiedy już przyjęto założenia, to nie znaczy, że później nie było jakiś bojów czy różnych zmian po drodze, nawet wewnątrz rządu. A dlaczego tak jest? Bo tradycja była utrwalona całkiem inna, a tradycji nie można złamać ot tak, od razu.

Jaka tradycja, co Pan profesor ma na myśli?

U nas wszyscy pracowali na całym projekcie ustawy. Teraz minister pisze - ostatnio ogólne - założenia ustawy, ale jak dostaje z powrotem z RCL projekt podzielony na artykuły, ustępy i litery, to musi zmieniać wszystko od nowa. Założenia są resortowe, ale w RCL nie jest łatwo o takie talenty legislacyjne, by potrafiono napisać dobry projekt – bowiem także dobry legislator musi mieć bardzo dobrą znajomość kwestii merytorycznych. Czy najlepszy nawet legislator jest w stanie zrozumieć, o co chodzi w dużej nowelizacji prawa telekomunikacyjnego? Żaden nie jest do tego przygotowany. Chyba że będzie się do tego przygotowywał przez parę lat, zajmując się cały czas tylko danym działem prawa. We Francji projekty ustaw piszą członkowie Rady Stanu (Conseil d’Etat), i to nie jeden, a zawsze we trzech. Są oni nie tylko legislatorami, ale w swojej specjalności – rozumianej szeroko, naturalnie – są kompetentni merytorycznie. Nasi legislatorzy nie mają tej niezbędnej wiedzy i doświadczenia merytorycznego. Ale to jest tylko jeden element całej układanki. We Francji jest konstytucyjna różnica między projektami rządowymi (projet de loi) a projektami poselskimi, które nazywają się propozycjami ustawy (proposition de loi). Do wniesionego projektu rządowego nikt nie ma prawa wnieść jakiejkolwiek poprawki. Bez zgody rządu nie można zmienić przecinka.

W dzisiejszych czasach rząd musi dominować w procesie legislacyjnym. Po to są legislacyjne służby rządu, żeby nad całym procesem ustawodawczym panować. Choć i we Francji zdarzają się w procesie ustawodawczym różne rzeczy. Rada Konstytucyjna (Conseil Constitutionnel) też znajduje w ustawach różne rzeczy. Dawniej był tam mechanizm tylko kontroli wstępnej, teraz już i następczej, w ten sposób praktyka francuska zaczyna przypominać nasze usytuowanie Trybunału Konstytucyjnego.

A u nas?

U nas gdy rządowi się spieszy, a spieszy się coraz częściej, to wykorzystuje instrument inicjatywy poselskiej, żeby pominąć konsultacje międzyresortowe i społeczne, np. w Trójstronnej Komisji. Formalnie do projektu poselskiego powinno być przedstawione stanowisko rządu, ale jest tak tylko w sensie powinności, a nie obowiązku. Nierzadko przy własnych projektach poselskich Rada Ministrów w ogóle nie przedstawia stanowiska, a przedstawiciel odpowiedniego ministerstwa uczestniczy albo i nie uczestniczy w posiedzeniach komisji sejmowych, zabiera głos albo nie zabiera. I to, co starano się jakoś unormować, i tak się załamuje. Szczęśliwie w Sejmie nie ma już tego, co zdarzało się na początku lat 90., gdy w czasie ostatniego czytania na posiedzeniu plenarnym wstawał poseł i zgłaszał wyrzucenie któregoś artykułu, albo dopisanie innego.

Teraz konieczne jest stanowisko komisji do każdej poprawki.

Tak, to już jest opanowane. Ale w Senacie wciąż to jest możliwe, przypomnę tu poprawkę Marka Rockiego. Nie ma też już tej praktyki, gdy obok projektów rządowych procedowano nad 5 projektami poselskimi. I w komisji sejmowej jakoś je sklejano.

I wychodził legislacyjny patchwork.

Z punktu widzenia estetycznego takie działanie może i jest interesujące, ale dla procesu ustawodawczego to jest nie do zaakceptowania, gdy mieszają się różne stany prawne z różnymi stanami faktycznymi. Dopiero później rozwikłać je musi Trybunał Konstytucyjny, który przecież nie powinien być od lex, od prawa uchwalanego, tylko od prawa, które jest ponad ustawodawcą, od ius, za czym stoją wartości i prawa podstawowe przyjęte w Europie. I rolą Trybunału powinno być badanie zgodności z tymi właśnie wartościami i prawami podstawowymi, a nie z jakimś mało czytelnym sformułowaniem ustawy. Dla Trybunału prawem jest coś znacznie ważniejszego, niż zamierzył to ustawodawca. Niestety, ustawodawca Trybunałem się zanadto nie przejmuje, już kilkakrotnie słyszałem to na różnych komisjach sejmowych. Mówią: my uchwalimy, a potem się zobaczy...

Niech Trybunał, ewentualnie, martwi się, co z takim fantem zrobić.

A w Trybunale kończy się tak, że jest on mocno zapchany i trzeba na jego wyroki czekać parę lat.. Niedługo będzie tak, jak ze sprawami przed NTA przed wojną, kiedy mówiło się, że najszybszym sposobem zakończenia sprawy przed NTA było umorzenie postępowania ze względu na śmierć strony.

Porozmawiajmy o prawie gospodarczym. Przedsiębiorcy – gdy spytać ich o bariery dla ich działalności – nie stawiają na pierwszym miejscu wysokich podatków, jak można by się spodziewać. Wiedzą, że jakieś podatki trzeba płacić, zaciskają zęby, płaczą i płacą. Dla nich największa zmorą jest niestabilność prawa, nieostre kryteria, dopuszczenie do arbitralnych rozstrzygnięć przez administrację.

Dorzucę do tego katalogu nadmiernie skomplikowaną procedurę procesu inwestycyjnego. Spora część ustawodawstwa gospodarczego to jest implementacja dyrektyw unijnych. Szacuje się, że 2/3 naszego prawa jest przesądzone przez prawo unijne. A w prawie gospodarczym z natury rzeczy jeszcze więcej. Pytanie – jak to porządnie implementować. Wspaniałym przykładem jest ustawa o VAT. Dłubie się w niej bez przerwy, a jak była sprzeczna z dyrektywą, tak wciąż pozostaje. Wiadomo już, że w określonym zakresie jak Polska będzie zaskarżona przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, to przegra. Z tego powodu nasze sądy administracyjne rozstrzygają w takim zakresie nie na podstawie naszej krajowej ustawy o VAT, a na podstawie dyrektywy. Dobrze to świadczy o sądzie, ale fatalnie – o ustawie.

Ale także źle o administracji, która powinna po pierwszych wyrokach skierować ustawę do nowelizacji.

Niestety, przyjęta jest reguła traktowania każdej sprawy administracyjnej od nowa, nie ma u nas znanej z innego systemu prawnego zasady precedensu. Administracja uważa, że w jednej sprawie może przegrała, ale w innych – na pewno wygra. Przegraliśmy sto, ale może sto pierwszą wygramy! Z lęku przed zarzutem, że coś zrobi się z uszczerbkiem dla budżetu państwa.

To jest blacha na zadek urzędnika.

Proszę zwrócić uwagę na dowolność interpretacji prawa o podatku dochodowym, które jest prawem wewnętrznym, bez takich uwarunkowań unijnych jak VAT. Ustalenie, co jest przychodem, a co jest kosztem – tu nie ma żadnych reguł! A więc źle jest tam, gdzie jest implementacja prawa unijnego, ale równie źle jest tam, gdzie tej implementacji nie ma. Przyjrzyjmy się naszemu prawu telekomunikacyjnemu. Od 2004 roku sporo się pozmieniało w prawie unijnym w tej dziedzinie. A Polska swojego prawa nie dostosowuje w odpowiednim zakresie i już kilkakrotnie przegrała przed ETS. Upieraliśmy się przy 5-letnim okresie retencji danych. Zeszło do dwóch (unijny termin maksymalny) i trzeba było dopiero teraz awantury o ACTA, żeby rząd zaczął przymierzać się do skrócenia tego okresu do 1 roku.

To chyba służby chciały wymusić tak długi okres, nie musiały przecież liczyć się z kosztami i organizacją, bo wszystko brać miał na siebie operator.

To dlatego, żeby nikt nie mógł postawić zarzutu, że nie dba się np. o bezpieczeństwo państwa. W każdym razie kierowano się względami tyleż przypadkowymi, co nieodgadnionymi, Zwłaszcza, że wszyscy dookoła kierowali się zdrowym rozsądkiem i magazynowali nie dłużej, jak 2 lata, a najlepiej, gdy jeszcze mniej. Operator poniesione koszty przerzucał na klienta i obywatel w ten sposób ponosił ciężar ustawowej właściwie daniny. Ten koszt stał się w gruncie rzeczy podatkiem! A wszystko tak naprawdę przez to, że w Polsce nie przyjęło się anglosaskie podejście law and economics – analizy ekonomicznych skutków prawa. OECD przyjęła standardy finansowych skutków legislacji, u nas zaczęto stosować OSR – ocenę skutków regulacji. Ale to, co tam się wpisuje, nijak się ma do rzeczywistych skutków legislacji.

Każda zmiana w prawie obejmującym szerokie dziedziny społeczne i gospodarcze wywołuje całą kaskadę faktów i zdarzeń ekonomicznych i finansowych.

Ne skutki daje się jakoś oszacować, nawet w przybliżeniu. I nie trzeba wybitnych specjalistów, żeby to porachować. Najlepszym przykładem jest nowa ustawa refundacyjna, po której wprowadzeniu co i raz wychodzą rzeczy, których się nie uwzględniło.

Jakie?

A choćby to, że domy pomocy społecznej nie będą miały na leki dla swoich pensjonariuszy. Tak samo szpitale – nie mogą kupić leków dla pacjentów. A jak limity zaczną działać, to może zabraknąć niektórych leków. W równoległej ustawie o działalności leczniczej jest może nawet jeszcze więcej kwiatków: podmiotem leczniczym jest przedsiębiorca w rozumieniu prawa o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jednostka budżetowa, instytut badawczy, stowarzyszenia i fundacje, które prowadzą działalność leczniczą jako działalność statutową, kościoły, kościelne osoby prawne i związki wyznaniowe. To są wszystko podmioty lecznicze. Następnie dowiadujemy się, że istnieje kategoria podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, do tej kategorii należą samodzielne publiczne ZOZ-y, którym zresztą zapomniano przyznać samodzielność prawną, i jednostki budżetowe. To znaczy, że kościół lub kościelna osoba prawna jest przedsiębiorcą. I biskupi dowiedzieli się, że są szefami podmiotu leczniczego i że prowadzą przedsiębiorstwo. A jak to się ma do ustaw o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, o fundacjach, do prawa o stowarzyszeniach, podatkach od nieruchomości, nie mówiąc już o konkordacie?

Skąd to się wzięło?

Z tego, co słyszałem, wynika, że nawet założenia do tej ustawy nie były pisane w departamencie prawnym ministerstwa.

A gdzie?

Nie wiem dokładnie, lecz wiem zarazem, że na Miodowej jest całkiem dobry departament prawny. Takich przykładów moglibyśmy mieć znacznie więcej.

To jest diagnoza.

Tak się będzie dziać dopóty, dopóki rząd nie zacznie porządnie pisać prawa, kierując się tym samym sposobem myślenia, który wyraża Trybunał Konstytucyjny, i dopóki prezydent nie zacznie robić porządnie tego, co do niego należy (było przecież tak, że prezydent podpisywał, obiecując, że wniesie nowelizację, po czym nie wnosił). Mówimy o rzeczach, które biją po oczach. One nie są jakoś schowane, nie wymagają odkrywania po długich badaniach i poszukiwaniach.

Rozmawiał Piotr Rachtan (wywiad przeprowadzony dla miesięcznika "Nowe Życie Gospodarcze)