Ewa Polkowska, szefowa Kancelarii Senatu. Foto: archiwum Kanc. Senatu

- Pani minister, jak doszło do tego, że Senat zajmuje się wyrokami Trybunału Konstytucyjnego?

- Nie ma przepisów kompetencyjnych rozstrzygających, kto powinien wziąć na siebie naprawianie błędów w ustawach, wskazanych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Kolejne doroczne wystąpienia prezesów TK w parlamencie pokazywały, że coś trzeba z tym zrobić, a nikt się do tego nie zgłaszał. Jeśli już - to tylko w formie wyrywkowej: dotyczyło to tych wyroków, którymi był zainteresowany. Uznaliśmy więc, że to jest kompetencja, która – mówiąc potocznie - leży na ulicy, którą każdy może wziąć. Przyjęliśmy więc w Senacie ten obowiązek na siebie i wpisaliśmy ją do regulaminu.  Tak, by rozstrzygnięcia TK kończyły się inicjatywą ustawodawczą. Byliśmy zdeterminowani, aby zmierzyć się z wyrokami Trybunału, który co prawda działa jak negatywny ustawodawcą, ale bez prawa do inicjatywy legislacyjnej. Druga przyczyna jest następująca: jako prawnicy - legislatorzy, patrząc na system prawa, uważamy, że należy się pochylić nad kompletnością uregulowań prawnych. Konsekwencją orzeczeń TK często bywają braki dogodnych rozwiązań, instytucji, procedur, czy luki w prawie. Stąd korzystanie z inicjatywy ustawodawczej usuwające te braki lub luki wpływa na spójność i skuteczność prawa.

- Ile wyroków przeszło przez Senat?

- W ostatniej kadencji Senatu Komisja Ustawodawcza zajmowała się 208 wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, które trafiły do Marszałka. W wyniku procedury senackiej wniesiono do Sejmu 77 inicjatyw ustawodawczych wykonujących wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

- Skąd ta różnica

- We wszystkich przypadkach, w których Senat nie skorzystał z prawa inicjatywy ustawodawczej, Komisja uznała, że nie ma luki w systemie prawa, którą trzeba wypełnić przez podjęcie inicjatywy ustawodawczej, albo też uznała, że nie ma kompetencji, by tą materią się zająć. I to z różnych względów: bo na przykład dotyczyło to nie ustaw, a dziedziny wykonawczej - rozporządzeń, aktów niższego rzędu, do których instrumenty są w rękach rządu, albo też materia była zbyt obszerna, żebyśmy mogli w Senacie odpowiedzialnie się nią zająć. Zatem jeżeli chodzi  o te wyroki Trybunału, które nie skończyły się inicjatywą ustawodawczą, Senat uznał, że nie ma luki w prawie i że system prawa sam się naprawi. To jest bardzo cenne - w tym zalewie legislacji, w tej kolonizacji społeczeństwa przez prawo taka wstrzemięźliwość senatorów, którzy  uznali, że system sam się naprawi, jest bardzo cenna.

- Jaka jest więc droga wyroków TK w Senacie?

- Senackie biuro legislacyjne monitoruje na bieżąco orzecznictwo TK.  Gdy do Marszałka Senatu wpłynie pismo od Prezesa Trybunału z sugestią, że wyrok wymaga pracy ustawodawczej, Marszałek kieruje ten wyrok do Komisji Ustawodawczej, która z zapleczem eksperckim rozpatruje jego merytoryczną zawartość: w pierwszej kolejności musi zdecydować, czy wyrok TK powoduje lukę w prawie, oczywiście, zgodnie z intencją Trybunału. Jeśli Komisja Ustawodawcza uzna, że trzeba podjąć działania ustawodawcze i zdecyduje o kierunkach tych działań, to wszczyna procedurę mającą na celu  podjęcie inicjatywy ustawodawczej. Pierwszy etap tej procedury to wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem ustawy wynikającym z wyroku Trybunału i odbycie pierwszego czytania mającego na celu przygotowanie sprawozdania dla Senatu. Drugie czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym Senatu, tam Komisja przedstawia wszystkim senatorom zakres swojej inicjatywy. Senatorowie mają wtedy prawo zgłaszać poprawki. Jeśli nikt nie zgłosi wniosku o odrzucenie tej inicjatywy, po debacie odbywa się trzecie czytanie i Senat podejmuje uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej do Sejmu. 

To, co było niezmiernie ważne w naszej procedurze i co niektórzy senatorowie oprotestowywali, to warunek zachowania pełnej spójności inicjatywy, żeby nie rozchodziła się z intencją Trybunału, żeby wyroki nie zostały „rozmiękczone”. Zapisaliśmy więc w regulaminie Senatu, że poprawki do takiej inicjatywy nie mogą wykraczać poza materię wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można go wzbogacać, ulegając pokusie innego kształtowania treści przepisów prawa, niż sobie życzyli sędziowie Trybunału. 

W tej zatem procedurze Komisja Ustawodawcza rozpatrzyła w poprzedniej kadencji Senatu 208 wyroków, z których urodziło się 77 inicjatyw wniesionych do Sejmu, a z nich powstało 58 ustaw, wykonujących wyroki Trybunału. 

- Bez oporów?

- Senatorowie, będąc reprezentantami narodu, mają prawo do własnej oceny systemu prawa, także wyroków TK. Jest to bardzo delikatna materia: z jednej strony powinniśmy dążyć do tego, by system prawny był kompletny, a z drugiej mamy własną wiedzę, własną wolę i własną świadomość tych problemów. Zdarzają się więc sytuacje, że wyroki TK natrafiają na krytyczną ocenę, która powoduje, że nie dochodzi do wykonania wyroków.

- To jest jedyny negatywny sposób reakcji - niepodejmowanie inicjatywy?

- My zdajemy sobie sprawę z tego, że musimy naprawiać luki w prawie, ale ta świadomość nie pozbawia senatorów prawa do dyskusji nad wyrokami. Nie chodzi przy tym o ocenę, która to kompetencja jest przypisana Trybunałowi. Jednak, choć wielokrotnie pojawiają się głosy niezgody z linią orzeczniczą, to nie znaczy, że Senat nie chce wykonywać wyroków Trybunału - ktoś przecież musi je wykonać. Przyjmujemy ten obowiązek z pokorą, ale nie wyzbywamy się prawa do dyskusji. Uważam, że to jest pozytywne, iż Senat nie wykonuje bezrozumnie swoich  zadań. Wreszcie, dla Senatu, dla senatorów to jest bardzo dobra nauka funkcjonowania systemu prawa. 

- Normalna procedura legislacyjna w parlamencie kończy się na Senacie, potem ustawy trafiają do prezydenta. Czy jednak Senat nie powinien w tym procesie działać bardziej prewencyjnie? Żeby jeszcze w tej samej kadencji przedstawiciele narodu nie musieli naprawiać błędów, po weryfikacji przez Trybunał Konstytucyjny?

- Nie można pozbawić przedstawicieli społeczeństwa prawa do kształtowania stosunków społecznych w taki sposób, jaki uznają za najbardziej właściwy. Ale muszą poddać swoje pomysły weryfikacji Trybunału, który może im powiedzieć - hola, hola, nie tędy droga. Prawda jest taka, że nigdy dość refleksji nad ludzkim działaniem, że jest ona zawsze niezbędna. Jednocześnie wszystkie podmioty w procesie ustawodawczym mają obowiązek procedowania w zgodzie z systemem prawa i z Konstytucją. Każdy z tych podmiotów ma wewnętrzny mechanizm ostrzegawczy, nakazujący szczególną ostrożność, gdy wkracza on w obszar szczególnie chroniony, na przykład w wyniku takiej, a nie innej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Choć, oczywiście, jest domniemanie, że parlament, wybrany przez naród, działa zgodnie z Konstytucją, i to domniemanie obowiązuje do momentu, aż w wyniku zaskarżenia ustawy Trybunał orzeknie, że jest inaczej. 

Oczywiście refleksja powinna zapobiegać powstawaniu przepisów niezgodnych z Konstytucją. Ale jest też tak, że w zbiorowościach politycznych, jakimi są obie izby, obserwuje się chęć zerwania więzów i ograniczeń tworzonych przez prawo, chęć sprawdzenia, gdzie jest granica konstytucyjności. Myślę, że ta chęć wyzwalania się z obowiązujących reguł jest bardzo naturalna. Dlatego uchwala się przepisy czasem ze świadomością, że są one bardzo blisko tej cienkiej granicy. Taka pokusa testowania jest immanentną cechą każdego człowieka. Dlatego całe szczęście, że jest Trybunał Konstytucyjny i dobrze by było, byśmy uczyli się nie popełniać dwa razy tego samego błędu i nie wodzili Trybunału dwa razy na pokuszenie, korzystając z ustawodawczej swobody, której -  chcę jeszcze raz podkreślić - nie można pozbawić posłów i senatorów. Sejm i Senat mają do tego mandat obywatelski. A Trybunałowi konstytucja przyznała mandat weryfikowania. 

- Pani Minister, dlaczego jest tak zła opinia o legislaturze?

- Wszyscy na nią po trosze zapracowali. Mamy świetne procedury tworzenia prawa, doskonałe przepisy, które ograniczają, zabezpieczają, nie pozwalają. Praktyka jest jednak nienajlepsza. Bardzo trudno jest prawidłowo wykonywać zadanie tworzenia prawa tym, którzy to prawo tworzą, mając tak duży mandat społeczny, lecz nie potrafią sami się ograniczać. Dochodzi do tego odpowiedź na bardzo trudne pytanie, zadawane przez naukę i legislatorów, a na które tak naprawdę nikt nie odpowiada: kto odpowiada za system prawa w Polsce? Kiedy wchodzi w grę czynnik odpowiedzialności zbiorowej, kiedy mówimy – Sejm i Senat, to mówimy – nikt! Poza tym, jaka jest weryfikacja tej odpowiedzialności? Mówimy, że raz na cztery lata, w wyborach powszechnych. Jeśli zaś na to nałożymy nasz system wyborczy, w którym o układzie list decydują komitety wyborcze, to my – jako wyborcy, mamy mały wpływ na to, na kogo głosujemy. Wpływ mają partie polityczne. Efekt jest taki, że gdy pytamy, kto odpowiada za prawo, słyszymy odpowiedź, że pochodząca wyborów powszechnych większość. Dziś po raz pierwszy od 20 lat rządzi ponownie wybrana większość. Wcześniej można było błędy zwalać na poprzedników, bo większość nigdy się nie powtarzała. Jednak pozostaje ta sama odpowiedzialność zbiorowa za kształt prawa, czyli niczyja. 

- Co nie działa w tym systemie? 

- Wracam do twierdzenia, że nie potrafimy się samoograniczać. Ci, którzy ponoszą odpowiedzialność za tworzenie prawa – władza ustawodawcza i wykonawcza – mają nieodpartą pokusę, żeby naprawiać system społeczny, każdą nieprawidłowość w państwie poprzez zmianę przepisów prawa. Nie mają świadomości, że naprawianie błędów w ten sposób powinno być ostatnią możliwością działania. Najpierw trzeba się zastanowić, dlaczego przepis funkcjonuje źle, może wystarczy poprawić wykonywanie przepisu prawa, może wystarczy nauczyć urzędników wykonywania przepisów, bez wprawiania w ruch całej machiny państwa dla zmiany prawa. Jeżeli się więc samoograniczymy, jeżeli parlament będzie przyjmował mniej ustaw, to legislatorzy będą lepiej oceniani. 

Drugim wielkim wrogiem dobrego prawa jest – na każdym etapie jego tworzenia – pośpiech. Dalej, żeby poprawić stan legislacji, trzeba też pozytywnie oddziaływać i na legislatorów, i na wykonawców, i na sądy. Wreszcie, przymiotem dobrego prawa jest jego zrozumiałość, komunikatywność. Jak czegoś nie rozumiemy, to nie stosujemy. Kiedy zaś rozumiemy założenia prawa, to je łatwiej akceptujemy. 

- O ile, oczywiście, wiemy, że to prawo istnieje.

- Dzisiaj prawdziwym źródłem wiedzy o zmieniającym się prawie są tylko media. Państwo nie prowadzi zakrojonej na szeroką skalę działalności edukacyjnej i promocyjnej. Wielką naszą słabością jest brak edukacji prawnej i obywatelskiej. Nie wychodzimy do społeczeństwa, pokazując jakiś projekt i pytając o opinię. Nie odbywamy debat publicznych. To jest duży mankament w budowaniu państwa prawa, budowaniu zaufania do państwa i stanowionego w jego strukturach prawa.

- Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiał Piotr Rachtan