Poniższy materiał to propozycja reform, sporządzona przez grupę młodych fachowców, tworzących ruch i grupę Forum-Od-Nowa. Są to m. in. młodzi dyrektorzy departamentów ministerialnych, najlepiej wprowadzeni w sprawy kosztów administracji Opracowanie zaprezentowali w Internecie. Przedstawiamy je w całości, bez przypisów, w których wymienia się przepisy, które należy zmienić. 

1. WPROWADZENIE

Tekst zawiera listę 18 konkretnych propozycji, których realizacja (choćby częściowa) posłuży obniżeniu wydatków ponoszonych przez struktury administracji publicznej. Wdrożenie ich pozwoli na racjonalizacje działań państwa, sposobu wykonywania zadań publicznych oraz transferów socjalnych kierowanych do ludności. Są wśród nich propozycje, których wprowadzenie nie powinno nastręczać większych problemów, także dlatego, ze nie wymagają one zmian prawa. Nie jest sztuką osiągnięcie drogą rudymentarnych decyzji natychmiastowych oszczędności. Wyzwaniem jest budowanie mechanizmów, które dostarczałyby sektorowi publicznemu trwałych bodźców do ograniczania wydatków. Realizacja propozycji nie oznacza wyrzeczeń dla podatników: przeciwnie -  oddala widmo podwyżki podatków.

Strukturalny deficyt

Polski sektor finansów publicznych cechuje strukturalny deficyt. Geneza tego zjawiska jest złożona. Nie ulega jednak wątpliwości, że do chronicznego niezrównoważenia finansów publicznych przyczynia się również szereg niepotrzebnych i nieracjonalnych wydatków. Deficyt ten alarmująco pogłębił się w roku 2009.

W obecnej sytuacji cenne są wszelkie inicjatywy, które przybliżą perspektywę zrównoważenia finansów publicznych: podniesienie podatków lub innych danin publicznych powinno być ostatecznością. Zważywszy stałą, trwającą od kilku lat tendencję zwiększania się zadłużenia sektora finansów publicznych, należy wskazać na istotną, możliwość ryzyka przekroczenia progu zadłużenia określonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP. limitującego dopuszczalną wielkość długu publicznego na poziomie 60% produktu krajowego brutto.

Pomijane, niezrozumiałe, nieznane, niechciane... przez administrację

Wachlarz rozwiązań prowadzących do oszczędności w funkcjonowaniu państwa jest niemały Niestety, zgłaszane postulaty giną w przestrzeni publicznej, płacąc cenę za  swą hasłowość, niezrozumiałość lub fragmentaryczność, zaś wiele rekomendacji w ogóle nie było zgłaszanych. Ministerstwa  obsługujące członków Rady Ministrów nie potrafiły do tej pory   stworzyć przemyślanych propozycji racjonalizacji wydatków sektora publicznego. W jakimś stopniu nie powinno to dziwić, gdyż oszczędności takie oznaczałyby relatywnie pogorszenie sytuacji pracowników publicznych. Słowa szczególnej krytyki należą się Ministerstwu Finansów Sytuacja sektora i brak propozycji naprawczych powinny stać się asumptem do przyjrzenia się kondycji niegdyś osławionej, a obecnie przecenianej kadry Ministerstwa Finansów. Przedstawione w dalszej części propozycje oszczędności są więc czymś, co powinien wygenerować z siebie w pierwszej kolejności resort finansów.

2. PROPOZYCJE OSZCZĘDNOŚCI

Wśród rekomendacji zmierzających do redukcji kosztów działania państwa znajdują się takie, które nie pociągają za sobą zmian w przepisach. chociaż są one w mniejszości. Wiele rozwiązań wymaga ingerencji w zapisy niejednej ustawy i rozporządzenia lub wręcz uchylania aktów prawnych. W każdym przypadku, realizacja propozycji wymaga woli politycznej i determinacji rządzących. Rada Ministrów powinna być wiarygodnym rzecznikiem polityki oszczędności. Stworzony wzór postępowania porządkującego i racjonalizującego wydatki publiczne mógłby stanowić źródło inspiracji dla innych segmentów sektora finansów publicznych. W poszukiwaniu oszczędności Rząd i Parlament powinny przychylniej patrzeć na postulaty środowiska samorządowego. Oszczędności w zakresie kosztów działania struktur państwa należy poszukiwać wreszcie w zmianach systemowych. Propozycje, jakie obejmuje ten tekst, można luźno pogrupować w trzy bloki. Pierwszy dotyczy w przeważającej mierze struktur administracji rządowej i koncentruje się na różnych aspektach kosztów dotyczących personelu oraz obsługi administracji. Blok drugi obejmuje działania skierowane do jednostek samorządu terytorialnego (JST). Ostatni tworzą propozycje dotyczące systemu świadczeń społecznych o charakterze pieniężnym. Każdą grupę tematyczną zamykają najambitniejsze przedsięwzięcia oszczędnościowe. W tekście przytaczane są argumenty, które dostarczają dodatkowych racji przemawiających za propozycjami. Opracowanie obejmuje również istotniejsze kontrargumenty, jakie mogą wytaczać oponenci zmian.

Darmowe oprogramowanie

W administracji rządowej i państwowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, oprogramowanie płatne powinno zostać zastąpione nieodpłatnym (np. administracja federalna Rosji zdecydowała się na system Linux). W ten sposób państwo udowodniłoby, że potrafi adaptować metody oszczędności, na jakie decydują się instytucje prywatne. Należałoby się jednak liczyć z potrzebą przeszkolenia pracowników oraz z  problemami, jakie wystąpią w okresie przejściowym. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Prewencyjna funkcja jawności i przejrzystości finansów publicznych

Ułomność systemu raportowania działalności instytucji publicznych nie pozwala na rzetelną realizację zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych, które deklaruje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Dotyczy to szczególnie organizacji, których założycielem albo finansującym jest Skarb Państwa, np. agencji i instytucji kultury. Z tego też względu kierownictwo każdej z instytucji powinno zostać zobowiązane do publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej każdorazowo informacji w zakresie poniesionych wydatków o znikomej użyteczności publicznej, up. kosztach obiadów i lunchów czy podróży służbowych. Rozwiązanie dyscyplinowałoby te organizacje, zachęcając do umiaru kierujących jednostkami sektora finansów publicznych. Niewątpliwie stwarzałoby również warunki do zwiększenia kontroli społecznej. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Wspólne zamówienia publiczne

W celu wygenerowania oszczędności przy zakupach towarów i usług, jednostki organizacyjne podległe ministerstwom i urzędom centralnym powinny w maksymalnym możliwym stopniu dokonywać wspólnych zamówień w trybie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 2004r. -  Prawo zamówień publicznych. Upowszechnienie wspólnych zamówień pozwoli na redukcję ilości stanowisk pracy odpowiedzialnych za zamówienia publiczne. Jednocześnie należałoby liczyć się z tym, że pod adresem propozycji wysunięty zostanie zarzut eliminowania z rynku małych dostawców.
Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Kompletne Centrum Usług Wspólnych

Zakres zadań istniejącego przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Centrum Usług Wspólnych powinien być rozszerzony o realizację wszystkich zadań komórek obsługowych ministerstw, włącznie z obsługą kadrową i informatyczną oraz zarządzaniem nieruchomościami. Wzorem może być np. rządowa instytucja obsługująca szwedzkie ministerstwa. Poza możliwością redukcji zatrudnienia, możliwe byłoby zapewnienie ministerstwom jednolitego standardu obsługi. Oponujący zmianie mogliby argumentować, że każdy resort ma swoją specyfikę i wymaga własnego aparatu administracyjnego.

Rozwiązanie wymaga zmiany ustawy z dnia 8 sierpnia I996n o Radzie Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie statutów ministerstw i zarządzenia dotyczącego CUW.

Nieodpłatny udział w radach nadzorczych

Możliwe jest wprowadzenie zasady nieodpłatności udziału członków korpusu służby cywilnej we wszystkich radach nadzorczych agencji, instytucji rządowych i funduszy (np. Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Bank Gospodarstwa Krajowego, Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), gdyż wykonują to w ramach swoich obowiązków. W przypadku spółek z udziałem Skarbu Państwa, spółka powinna wpłacać wynagrodzenie z tego tytułu na dochody budżetu państwa. Urzędnicy nie zasiadaliby w radach nadzorczych, gdyby nie piastowali funkcji w ministerstwach. Co więcej, udział w radach nadzorczych to często forma uprzywilejowania nie zawsze kompetentnych pracowników. W spółkach z udziałem Skarbu Państwa urzędnicy pozbawieni gratyfikacji finansowej nie staliby na drodze ich prywatyzacji. Jednakże nie można wykluczyć pogorszenia jakości pracy reprezentantów Skarbu Państwa w radach nadzorczych. Dodatkowo mógłby się pojawić zarzut, że nierówno traktuje się członków korpusu służby cywilnej względem innych reprezentantów Skarbu Państwa i członków rad nadzorczych spółek komunalnych. Nie można także odmawiać pewnych racji twierdzeniu, iż przy obecnym nieefektywnym systemie wynagradzania w administracji, pobory związane z udziałem w radzie nadzorczej to dodatkowa forma gratyfikacji dla wyróżniających się pracowników. 
Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.

Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych: równość pracodawców

Pracodawcy publiczni, państwowe i samorządowe jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe mają obowiązek, bez względu na liczbę zatrudnianych pracowników, utworzyć zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (ZFŚS). Pracodawcy prywatni muszą to uczynić, jeżeli zatrudniają co najmniej 20 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Nie ma powodów, aby prawo stawiało w różnej sytuacji pracodawcę publicznego i prywatnego; w tym względzie należy zrównać status obu typów pracodawców. Dostarczyłoby to dysponentom dodatkowych argumentów za likwidacją niewielkich jednostek budżetowych, gdyż jedynie w jednostkach większych tworzenie ZFŚS byłoby obowiązkowe. Propozycja może spotkać się z roszczeniowo sformułowanym zarzutem, iż doprowadzi do pogorszenia  sytuacji materialnej najmniej zarabiających pracowników publicznych.

Realizacja postulatu sprowadza się głównie do uchylenia ust. 2 w art. 3 ustawy z dnia 1 lipca 1994r, o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych i innych zmian dostosowujących w tym akcie.

Mniej dyrektorów pomaga odchudzić się erce

Zmniejszenie liczby komórek organizacyjnych ministerstw przyniesie redukcję liczby stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów oraz biur. Możliwy jest również przegląd liczby stanowisk zastępców dyrektorów w komórkach organizacyjnych, które nie podlegają likwidacji. Pozwoliłoby to na bezpośrednie określenie odpowiedzialności mniejszej liczby stanowisk kierowniczych za poszczególne zadania i wymusiło selekcjonowanie bardziej kompetentnych osób na stanowiska kierownicze. Korzyścią z propozycji jest również możliwość spłaszczenia struktur ministerstw.
W ślad za zmniejszeniem liczby komórek organizacyjnych, można przeprowadzić redukcję liczby stanowisk wiceministrów. Jedynie zauważalne zmniejszenie liczby wiceministrów mogłoby wytłumaczyć podniesienie uposażeń ministrów i wiceministrów, które w przypadku tych ostatnich jest często niższe (!) od wynagrodzeń osób zajmujących w resortach wyższe stanowiska w służbie cywilnej: dyrektorów generalnych i dyrektorów departamentów. Realizacja postulatu wymaga zmiany statutów ministerstw, które nadawane są przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzenia.

Tańsza windykacja danin publicznych

Dochodzeniem zaległych należności, takich jak składki do ZUS, podatki czy opłaty, zajmują się liczne służby państwa zlokalizowane w różnych instytucjach, a działające na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do zwiększenia efektywności poboru zaległych danin przyczyniłoby się skupienie całej funkcji windykacyjnej państwa w ramach aparatu skarbowego. Osiągnięty w ten sposób efekt synergii, likwidacja dublujących się komórek organizacyjnych, jak również polepszenie przepływu informacji o całości wymagalnych należności Skarbu Państwa pozwoliłoby na zmniejszenie kosztów egzekucji administracyjnej. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.

Konsolidacja obsługi księgowej

Przewidziana ustawą o finansach publicznych instytucja głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych jest podstawową barierą dla możliwości tworzenia wyspecjalizowanych jednostek obsługi księgowej administracji rządowej oraz administracji samorządowej, działających jako element większej struktury organizacyjnej bądź jako samodzielna jednostka organizacyjna. Skutkiem tego wymogu jest, że w setkach mniejszych jednostek sektora finansów publicznych zatrudnia się głównych księgowych na ułamki etatu, tylko po to, aby spełnić wymóg ustawowy.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, za prawidłową gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych odpowiada i tak kierownik tej jednostki, dlatego też instytucja głównego księgowego nie wymaga utrzymywania. Zamiast tego, w ustawie o finansach publicznych powinien zostać wprowadzony zapis, że dysponent jest  zobowiązany do zapewnienia właściwej obsługi księgowej dla podległych lub nadzorowanych jednostek sektora finansów publicznych. Ta zmiana o charakterze systemowym otworzy możliwość ustanawiania bardziej generalnych jednostek obsługi księgowej w ramach sektora rządowego lub zlecania zadania na zewnątrz tam, gdzie nie jest to podyktowane względami bezpieczeństwa i tajemnicy państwowej. Analogicznie, jak zaproponowano to w odniesieniu do administracji rządowej, prawo powinno zobowiązywać organy wykonawcze ]ST do zapewnienia odpowiedniej obsługi księgowej nie przesądzając, kto i gdzie obsługę tę wykonuje. Umożliwiłoby to np. stworzenie jednolitych pionów obsługi księgowej w każdej jednostce samorządu.
Wdrożenie propozycji umożliwi elastyczne ustanawianie publicznych struktur obsługi księgowej, zbliżając w ten sposób zasady księgowe i polityki rachunkowości poszczególnych jednostek organizacyjnych. Z kolei przeciwstawiający się zmianom będą wysuwać argument zmniejszonej kontroli nad operacjami dotyczącymi środków publicznych.
Realizacja propozycji, poza zmianami w ustawie o finansach publicznych, które wiążą się z likwidacją instytucji głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, wymaga nowelizacji innych aktów prawnych.

Likwidacja zbędnych organów, służb, inspekcji i straży

Odważnym krokiem byłaby likwidacja organów, których istnienia nie wymaga prawo Unii Europejskiej (muszą istnieć niektóre urzędy regulacyjne) lub prawo międzynarodowe. Ich zadania mógłby z powodzeniem przejąć inny organ. Obecnie każdy z organów posiada własny aparat obsługowy. Przykładowo, Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby przejąć zadania po Rzecznika Praw Dziecka.
W ramach administracji rządowej możliwa jest likwidacja niektórych służb, inspekcji i straży działających w ramach odrębnych struktur (np. straż łowiecka), których zadania dublują się. Krok taki ma szczególnie mocne uzasadnienie tam, gdzie efekty pracy są mizerne, jeżeli mierzyć je wpływami do budżetu państwa, względnie poprawą sytuacji w określonych obszarach (np. eliminacja kłusownictwa). Nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia utrzymywanie dwóch formacji o zbliżonych zadaniach, takich jak np. państwowa straż łowiecka działająca na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie oraz straż leśna powołana ustawą 7 dnia 28 września 1991r. W lasach, zadania straży łowieckiej i tak de facto wykonuje straż leśna, posiadając przy tym szerszy zakres kompetencji, wykraczający poza zwalczanie szkodnictwa łowieckiego. Jest to jeden z przykładów pożądanych zabiegów konsolidacyjnych, które mogą przynieść wymierne oszczędności. Obecnie w każdym województwie działa zatrudniająca kilkadziesiąt osób struktura straży łowieckiej, na czele z komendantem wojewódzkim podległym bezpośrednio wojewodzie. Wydaje się. iż likwidacja tej formacji nie wpłynęłaby negatywnie na prowadzoną obecnie gospodarkę łowiecką.
Zadania całej administracji rządowej w województwie powinny zostać skoncentrowane w urzędzie wojewody, nawet jeżeli mogłoby to napotkać opór ministrów sektorowych. Administrację niezespoloną tworzą m.  in.: dyrektorzy urzędów morskich, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Likwidacji oddzielnych struktur administracji rządowej mogłoby towarzyszyć zniesienie samorządowych kolegiów odwoławczych, których kompetencje również znalazłyby się w gestii wojewody. Realizacja propozycji nie oznacza, że przestaną być wykonywane zadania likwidowanych organów, służb, inspekcji i straży. Przejmą je istniejące ciała. Nie ma powodów, aby utrzymywać różne administracje o podobnych funkcjach, tym bardziej, że mniejsza ich liczba oznacza większą bezpośrednią i ostateczną odpowiedzialność za efekt ich działalności. Dodatkowo istotnie zredukuje to problem koordynacji. Przeciwstawiający się tym zmianom będą udowadniać, iż poszczególne zadania publiczne wymagają istnienia wyspecjalizowanych i wyodrębnionych organów, służb, inspekcji i straży, a konsekwencją likwidacji istniejących może być np. ryzyko słabszej ochrony określonych kategorii osób (np. dzieci, w przypadku likwidacji Rzecznika Praw Dziecka).
Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń. W szczególności ustawa z dnia  23  stycznia  2009r. o wojewodzie i administracji rządowej  w województwie  powinna zostać uzupełniona o zasadę domniemania kompetencji wojewody w zakresie zadań administracji rządowej w województwie.

Horyzontalna ustawa o służbie publicznej

Najtrudniejszą do przeprowadzenia jest propozycja stworzenia jednego obszernego aktu, który dotyczyłby urzędników i pracowników zatrudnionych w sferze publicznej. Chodzi głównie o ustanowienie wspólnego mianownika dla pracowników publicznych, których sprawy należą do materii następujących aktów: ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela, ustawy z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów państwowych, ustawy z dnia 21 listopada 2001r. o służbie zagranicznej, ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej.
Nowa ustawa, honorując odrębności poszczególnych korpusów pracowniczych, mogłaby stanowić przesłankę do zrównania zasad wynagradzania poszczególnych grup zawodowych. Stawiając grupy obecnie uprzywilejowane (np. nauczycieli) w dość problematycznej sytuacji trudno byłoby im udowodnić, że zasługują na odrębne zasady. Akt mógłby więc zostać wykorzystany jako metoda zredukowania obecnych, szczególnych przywilejów, jeden duży akt, który mógłby nawet zasługiwać na miano kodeksu. Wyróżniałby się większą zdolnością do obrony przed wprowadzaniem kolejnych przywilejów. Zmiany obejmujące szerokie rzesze osób są trudne do przeprowadzenia, ale nie pozostawienie poza nawiasem żadnej kategorii pracowniczej, mocniej legitymizuje taki krok systemowy. W dobie istotnego kryzysu misji pracownika publicznego, ustawa stanowiłaby metodę odnowienia idei służby publicznej. Stanowiłaby dowód myślenia, że wszystkie służby działają na rzecz dobra wspólnego, a każda z nich, choć inna, nie jest ani lepsza, ani bardziej potrzebna. Takie rozwiązania mogłyby znaleźć szczególne poparcie wśród niższych kadr służby cywilnej i pracowników samorządowych Przeprowadzenie z sukcesem operacji wymaga niezwykłej ostrożności, a zarazem determinacji i być może również zbudowania szerszego konsensusu politycznego. Istnieje bowiem ryzyko, że w trakcie uchwalania ustawy o służbie publicznej objęte nim grupy pracownicze wywalczą sobie jeszcze korzystniejsze warunki zatrudnienia. Negujący zmiany mogą wskazywać, iż specyfika każdej grupy zawodowej pracowników publicznych uzasadnia objęcie jej spraw odrębnym aktem.
Realizacja postulatu wiąże się ze zmianą wielu ustaw i rozporządzeń oraz uchyleniem szeregu aktów prawnych.

Związek samorządów jako nowa instytucjonalna forma współpracy

JST różnych szczebli powinny mieć prawną możliwość utworzenia wspólnie związku samorządowego, co pozwoliłoby na kreowanie struktur do zjednoczonej realizacji zadań. Obecnie prawo pozwala na istnienie związków międzygminnych i związków powiatów. Dzięki szerokiej formule związku samorządów wspólna realizacja zadań może odbywać się przy niższych kosztach, a co szczególnie ważne rozwiązanie nie pozbawia nikogo środków finansowych.
Realizacja postulatów wymaga zmiany trzech ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa.

Pieniądze tylko na usługi

Należy uchylić przepisy umożliwiające JST dofinansowanie z ich budżetów podmiotów, których działalność nie wiąże się bezpośrednio z realizacją zadań na rzecz mieszkańców. W ciągu ostatnich lat w szeregu ustaw „poluzowano” przepisy, uprawniające JST do dofinansowywania działalności, która w żaden sposób nie może być uznana za związaną ze świadczeniem usług publicznych. Przykładowo, przepisy umożliwiają finansowe   wspomaganie profesjonalnych klubów sportowych działających w formie spółek akcyjnych: z  jednej strony na dofinansowaniu podmiotów niepublicznych z budżetów JST nie korzystają bezpośrednio mieszkańcy, a z drugiej prawna możliwość kierowania środków na zadania nie dotyczące mieszkańców obarczona jest szczególnie wysokim ryzykiem niegospodarności. Niewątpliwie pojawi się tu zarzut, iż zmniejsza się samodzielność i niezależność JST. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.

Środki państwowych funduszy celowych w budżetach samorządowych

Włączenie do dochodów budżetowych JST wszystkich otrzymywanych środków Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyczyni się do zwiększenia transparentności, a tym samym efektywności w gospodarowaniu tymi środkami. Wydatki budżetowe JST są poddawane większej kontroli społecznej niż środki wydatkowane pozabudżetowo (z tzw. wyodrębnionych rachunków). Pozabudżetowe dysponowanie środkami finansowymi rodzi większe ryzyko niegospodarności, a zmiana obecnej metody zarządzania nimi nie pozbawia samorządów ani beneficjentów pomocy dostępu do pomocy z funduszy. Spodziewać się należy wysunięcia kontrargumentu o zmniejszeniu elastyczności gospodarowania środkami poprzez objęcie ich budżetami ]ST.
Realizacja postulatu wymaga zmiany ustawy z dnia 21 kwietnia 200lr. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Elastyczne wykonywanie zadań

JST powinna uzyskać prawo, aby każde zadanie niezwiązane z wykonywaniem funkcji władczych, było możliwe do wykonania przy pomocy innych pomiotów: instytucji trzeciego sektora, spółek prawa handlowego i osób fizycznych. Realizacja postulatu zwiększy faktyczną samodzielność i niezależność JST, pozwalając organom wybierać metody realizacji zadań zgodne z wiedzą i potrzebami. Zwiększenie konkurencji o realizację zadań publicznych poprawi ich jakość i obniży koszty, a zlecenia mogą stymulować lokalny rynek pracy. Ważne jest to, że zmiana nie oznacza odebrania komukolwiek środków finansowych, zwiększa natomiast faktyczne uprawnienia zarządcze organów JST. W ślad za zmianami JST będą mogły zmniejszać zatrudnienie. Wobec zamiaru równouprawnienia spółek prawa handlowego i osób fizycznych niechętne mogą być, obecnie preferowane prawem, organizacje trzeciego sektora, zaś krytycy będą wskazywać, iż outsourcing nie musi koniecznie oznaczać dostarczania usług o lepszej jakości i przy niższych kosztach.
Realizacja propozycji, wzorowanej na rozwiązaniach szwedzkich, wymaga szerokich zmian prawnych, m. in. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o finansach publicznych.

Duże gminy w miejsce powiatów

Wyzwania demograficzne i wysoki koszt funkcjonowania trójszczeblowego samorządu terytorialnego, połączone ze wzrastającą presją na socjalną funkcję samorządu terytorialnego (m. n. opieka nad osobami starszymi) kierują uwagę na możliwość zmniejszania liczby gmin poprzez ich łączenie i towarzyszącą temu likwidację powiatów, których zadania mogłyby przejąć większe gminy (np. prowadzenie liceów, domów pomocy społecznej) i województwa samorządowe (np. zarząd dróg powiatowych).
Polskie gminy należą do relatywnie małych: około 65% jednostek liczy mniej niż 10 tys. mieszkańców (Główny Urząd Statystyczny [GUS], 2011). Średnia polska gmina liczy nieco ponad 15 tys. mieszkańców. W rzadko zaludnionej Szwecji średnia liczba mieszkańców w gminie to 32.5  tys. W  kraju o porównywalnej do Polski gęstości zaludnienia, który stanowił  źródło inspiracji reformy samorządowej w 1990 roku - Danii, średnia gmina liczy blisko  57 tys. mieszkańców. Nie dość tego. 37% gmin duńskich ma więcej niż 50 tys. mieszkańców.

Kraje uznawane za awangardę zarządzania publicznego: Dania, Finlandia, Holandia, Norwegia i Szwecja posiadają dwuszczeblowy samorząd terytorialny. W Polsce zdecydowano się na przywrócenie trójpodziału terytorialnego kraju, który najpełniej wyraża przebrzmiałą ideę państwa hierarchicznego, typową dla polityki XIX i XX wieku. Idea ta utrzymuje się w krajach takich, jak Francja, Hiszpania, Niemcy i Wiochy, których departamenty, powiaty i prowincje stanowią bliski odpowiednik polskich powiatów. Kierując swoją uwagę ku tym ostatnim, zwraca uwagę, iż na drugim pośrednim szczeblu podziału terytorialnego aż 22% spośród 314 powiatów liczy mniej niż 50 tys. mieszkańców (GUS. 2011). Kolejna grupa powiatów, w przedziale między 50 tys. a poniżej 100 tys. mieszkańców, obejmuje 52% wszystkich powiatów (GUS. 2011).
Polskie gminy i powiaty corocznie dysponują ogromnymi środkami publicznymi na wykonywanie zadań i funkcjonowanie. W 2010r. samorządy te łącznie wydatkowały ponad 103.5 mld zł, przy czym z tej kwoty blisko 80 mld zł przypadło na gminy (Rada Ministrów [RM], 2011). Wprawdzie gminy i powiaty obecne są w szeregu sfer życia społeczno-gospodarczego, ale gros ich wydatków przypada na oświatę, politykę społeczną, transport i łączność oraz administrację publiczną. Wydatki w tych podstawowych sferach wyniosły w 20 10r. w gminach 70%, a w powiatach 77% wszystkich wydatków (por. RM. 2011 b). Mierzona wielkością kierowanych środków publicznych misja publiczna gmin i powiatów jest tożsama, choć nietrafiona; decyzją ustawodawcy dostarczanie usług publicznych w istotnych sferach oświaty i polityki społecznej zostało rozłożone pomiędzy gminy i powiaty. Uboczny skutek takiego wyboru to istnienie wielu instytucji samorządowych na obu poziomach, które są dawcą zatrudnienia dla pokaźnej ilości pracowników publicznych.
Wartość takiej zmiany tkwi zarówno w oszczędnościach natury finansowej, jak również w  szansie na zwiększenie standardu i dostępności mieszkańców do usług publicznych. Zmniejszenie, poprzez dwuszczeblowy samorząd terytorialny, ilości poziomów zarządzania zaowocuje bezpośrednim zdefiniowaniem szczebla władz publicznych odpowiedzialnego za realizację usług. Zmiana ustroju terytorialnego stwarza decydującą przesłankę do optymalizacji zatrudnienia w lokalnych instytucjach. Skoncentrowanie zadań gmin i powiatów w konsolidowanych podmiotach, które powierzchnią i liczbą ludności zbliżyłyby się do parametrów obecnych powiatów, czyniłoby trudnym argumentowanie za istnieniem administracji powiatowej. Trafność koncepcji dużych gmin potwierdza ponad 12 lat działania miast na prawach powiatu. Duże jednostki samorządowe dysponowałyby większą elastycznością pod względem alokacji środków budżetowych, a tym samym większym potencjałem do oszczędności, gminy silne finansowo i ludnościowo będą bardziej odporne na wahania cyklu koniunkturalnego oraz konsekwencje niekorzystnych wydarzeń gospodarczych (np. upadek dużego podatnika) i losowych. Dwuszczeblowy samorząd terytorialny złożony z mniejszej liczby jednostek stanowi także przesłankę do zmniejszenia ilości i wielkości terenowych struktur administracji rządowej.
Generalna zmiana systemowa, na miano której zasługuje utworzenie dużych gmin w miejsce powiatów, wywoła wielu głosów sprzeciwu. Pojawią się zarzuty, iż większe gminy mogą gorzej rozpoznawać potrzeby mieszkańców, a łączenie gmin prowadzi do generowania nowych konfliktów lokalnych. Przeciwnicy dowodzić będą, że spadnie uczestnictwo mieszkańców w funkcjonowaniu większych wspólnot samorządowych, jak również nastąpi poczucie utraty wpływu na ich działanie. Wskazywać będą na koszty społeczne wynikające z zachwiania tożsamości lokalnej i poczucia przynależności do wspólnoty samorządowej. Naturalnie nie do uniknięcia jest również zarzut problemów „przejścia” z obecnego modelu terytorialnego, w szczególności w odniesieniu do ciągłości świadczenia usług na rzecz mieszkańców. Realizacja postulatu wymaga zmiany lub uchylenia szeregu ustaw i rozporządzeń. Bieżąca kadencja władz samorządowych kończy się jesienią 2014r. Pozostało okołu 28 miesięcy, w trakcie których możliwe jest przygotowanie i wdrożenie zmian na mapie terytorialnej kraju, które weszłyby w życie z dniem 1 stycznia 2015r.

Samorządy zmotywowane do uszczelniania systemu świadczeń społecznych

Gminy i miasta na prawach powiatu są jednymi z najważniejszych w Polsce płatników świadczeń społecznych. W roku 2010 z budżetu państwa przekazano na ten cel do samorządów blisko 10.1 mld zł z tego:
•    ponad 9.4 mld zł na świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, które są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej;
•    pozostałą kwotę, przekraczającą 0.6 mld zł. na wypłatę zasiłków stałych, co jest zadaniem własnym gmin (por. Rada Ministrów [RM]. 2011)
Większa część środków przekazana przez wojewodów kierowana więc zostaje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, na które - zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego JST winny otrzymywać z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Brak formalnego współfinansowania transferów socjalnych przez samorządy i szerzej formuła finansowania zadań zleconych, nie zachęca do oszczędności.
Generalnie, ponieważ budżet państwa wykłada pieniądze na świadczenia, nie ma bodźców dla poszczególnych samorządów do uszczelniania tego systemu. Problem ten jest widoczny nie tylko w Polsce, ale również w innych zdecentralizowanych krajach rozwiniętych. W Danii od lat 90. XX wieku remedium na niską dyscyplinę samorządów stało się refundowanie gminom z budżetu centralnego dużej części wydatków na świadczenia socjalne dla gospodarstw domowych, podobnie zresztą, jak innych wydatków ponoszonych w sferze socjalnej. Gminy duńskie są więc bezpośrednio zainteresowane motywowaniem swoich służb do sprawdzania rzeczywistej sytuacji życiowej i majątkowej beneficjentów tych świadczeń, gdyż przynosi im to oszczędności. System ten istnieje w Danii z powodzeniem do dziś.
Analogiczne mechanizmy można zastosować w Polsce, poprzedzając je programem pilotażowym dla samorządów, które zdecydują się do niego przystąpić. Część środków na świadczenia społeczne samorządy mogłyby nadal otrzymywać w formie dotacji, a reszta zabezpieczona byłaby w formie nowo wyodrębnionej części socjalnej subwencji ogólnej, gwarantowanej przez państwo. Możliwość „pozostawienia” sobie zaoszczędzonych pieniędzy byłaby dla gmin i miast na prawach powiatów „nagrodą” za uszczelnienie systemu świadczeń społecznych i sprawiłaby, że pracownicy socjalni będą mobilizowani do dokładniejszego   sprawdzania sytuacji beneficjentów świadczeń. W dalszej perspektywie państwo mogłoby minimalnie redukować obie te kwoty,  ale w taki sposób, aby pozostawić bodźce do  oszczędności. Propozycja będzie kontestowana przez środowisko samorządowe, które   pomne swoich mało pozytywnych doświadczeń z finansowaniem zadań z budżetu państwa uznaj, iż państwo zechce wykorzystać nowy mechanizm, aby pozbawiać JST środków na realizację zadań z zakresu  administracji rządowej.
Przedstawiona propozycja wymagająca zmian w ustawach wskazuje, jak duże rezerwy do racjonalizacji wydatków tkwią w prostych zmianach w obrębie systemu finansowaniu JST, który cierpi na skutek dogmatów wpisanych w system ustrojowo-finansowy państwa. 

Pojedyncze świadczenie socjalne

Obecne prawo oferuje wiele transferów socjalnych, które są przyznawane i przekazywane gospodarstwom domowym na podstawie szeregu ustaw. Chodzi m. in. o świadczenia rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, zasiłek dla bezrobotnych, inną pomoc z Funduszu Pracy czy Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Przyznają je, co gorsza, często różne służby i instytucje publiczne, nie posiadając nawzajem wiedzy na ten temat. Dość oczywiste, iż pożądane zmiany w tej sferze będą napotykały bariery tkwiące w organizacji sektora finansów publicznych, w których większość świadczeń finansowanych jest z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych, a pozostałe z budżetów JST. Cały obecny system (a raczej „systemy”) powinno zastąpić jedno świadczenie socjalne ustalane jako suma potrzeb gospodarstwa domowego. Ustawa określałaby maksymalny pułap świadczenia socjalnego. Potencjał zmiany tkwi w uszczelnieniu transferów socjalnych. Pieniądze trafiałyby do potrzebujących, czym państwo dowiodłoby, że szanuje pieniądze podatników. Beneficjent świadczeń społecznych nie może otrzymywać pomocy, która sytuuje go w lepszej sytuacji niż gorzej uposażonego zatrudnionego. Dzięki zmianie pojawi się silniejszy bodziec dla beneficjentów pomocy społecznej do podjęcia zatrudnienia. Przeciwnicy zmiany będą dowodzić, że obecnie poszczególne świadczenia społeczne obejmują różne ryzyka, a każdemu z nich powinno nadal odpowiadać indywidualne świadczenie. Pojawi się również zarzut odbierania środków finansowych osobom potrzebującym.
Realizacja postulatu  wymaga zmiany szeregu ustaw  i rozporządzeń. Wiąże się również ze zmniejszeniem liczby aktów prawnych.

3. OSZCZĘDNOŚCI ALBO... EPITAFIUM

W sferze działalności administracji publicznej, bez zasadniczych zmian w organizacji i sposobie zarządzania strukturami państwa, nie jest możliwe poczynienie nie tylko, istotniejszych i przemyślanych oszczędności, ale również podniesienie poziomu zarządzania. Bez odważnego odejścia od tradycji mechanicznego cięcia wydatków tymczasowo osiągnięte oszczędności me przełożą się na oszczędności długofalowe. Ale jedno jest pewne: oszczędności w funkcjonowaniu administracji publicznej nie pojawiają się nagle. Wymagają cierpliwego i rozumnego wdrażania oraz realistycznych oczekiwań dotyczących ich efektów. Raz wprowadzone mogą jednak dostarczyć politykom i urzędnikom narzędzi konsekwentnych i długofalowych oszczędności, z kolei odwlekanie decyzji oszczędnościowych o różnym stopniu ryzyka przybliża dramatyczną wizję, w której przypartym do muru decydentom pozostanie co najwyżej napisać polityczne epitafium.