Ferdynand Rymarz odbiera Krzyż Komandorski z Gwiazdą OOP. Foto: Wikipedia

Proces powstawania prawa wyborczego nie jest prosty, wymaga czasu, profesjonalizmu i wiedzy tego, kto jest jego twórcą, a gdy tego zabraknie, korzystania z doświadczenia tych, którzy mają ku temu potrzebne umiejętności praktyczne zdobyte w konkretnych warunkach i w środowisku społecznym. 

Służy temu ogół postrzeżonych faktów zdobytych na podstawie obserwacji publicznej i przeżyć, znajomość życia, ludzi i rzeczy, czyli tego, czemu ma służyć ta dziedzina prawa. Są to przesłanki sprzyjające realizacji zamiaru tworzenia dobrego, optymalnego prawa. Kompetentnym i uprawnionym podmiotem jest w tej mierze Państwowa Komisja Wyborcza, składająca się z dziewięciu sędziów (po trzech z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego), która po każdych przeprowadzonych wyborach przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej, Marszałkom Sejmu i Senatu oraz odpowiednio Prezesowi Rady Ministrów informację o realizacji prawa wyborczego i ewentualnych propozycjach zmian. Najistotniejsza, z punktu widzenia nowelizacji prawa wyborczego jest tutaj sygnalizacja kierowana do ustawodawcy. Nie zawsze przynosiło to pożądane efekty. Rozpatrzenie wniosków Państwowej Komisji Wyborczej było odkładane w czasie, a gdy zbliżał się termin wyborów pośpiesznie powracano do nich i nawet, gdy w części przyjmowano je, czyniono to bez należytej harmonii powiązania zmian z istniejącym już prawem.

Źródłem prawa wyborczego obdarzonym walorem mocy powszechnie obowiązującym są orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach zgodności ustaw wyborczych z Konstytucją. W przypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją zdarzają się wypadki znacznej zwłoki w wykonywaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a gdy określony jest termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, zmiana lub nowelizacja prawa następuje również w ostatniej chwili, co oczywiście nie wpływa na jego jakość. Doniosłym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego porządkującym demokratyczne standardy tworzenia prawa wyborczego był wyrok z dnia 3 listopada 2006 roku (sygn. K. 31/06), który wprowadzał zakaz dokonywania zmian w prawie wyborczym w okresie ostatnich sześciu miesięcy przed pierwszą czynnością kalendarza wyborczego, z zapowiedzią wydłużenia tego okresu dostosowawczego. Dalej idące są zalecenia tzw. Kodeksu dobrych praktyk wyborczych, opracowane przez Komisje Europejską, które w sytuacji wprowadzania zmian w prawie przed wyborami rekomendują roczny okres vacatio legis. Jest to jak najbardziej wskazane, gdyż prawo wyborcze, określane przez polski Trybunał, jako fundamentalne prawo polityczne obywatela, decyduje o kształcie i składzie personalnym wybieralnych organów władzy, reguluje zasady dopuszczalnej przez prawo walki politycznej o władzę i ma istotny wpływ na ustrój demokratycznego państwa. Wiele do oceny prawa wnosi interpretacja prawa wyborczego dokonywana przez Sąd Najwyższy podczas rozpoznawania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów.

Na niedostateczną jakość prawa wyborczego od dawna zwraca uwagę doktryna i publicystyka prawnicza, która - wychodząc ze znaczącej roli prawa wyborczego w życiu publicznym - podkreśla potrzebę stawiana mu dużych wymagań w zakresie jego pewności, jakości i stabilizacji. Tak, np. artkuł „O wyższy poziom legislacji i stabilizacje polskiego prawa wyborczego”, zamieszczony w Księdze pamiątkowej PKW „Iudices electionis custodes” (Warszawa, 2007), krytycznie odnosi się do uchwalania prawa w ostatniej chwili przed wyborami oraz przytacza niepokojącą statystykę kilkunastokrotnych nowelizacji w okresie 1999-2005 każdej z obowiązujących ordynacji wyborczych.

Prawo wyborcze w Polsce powstawało ewolucyjnie przez dwadzieścia lat, nie było wolne od błędów i niedoskonałości, było poprawiane na podstawie dostrzeżonych praktycznie uchybień po każdych wyborach i referendach. Charakterystyczne było to, że każda następna ordynacja wyborcza była lepsza od poprzedniej, że kolejne rozwiązanie legislacyjne wypływało z poprzedzającego go, że wyraźna była pozytywna ciągłość rozwoju prawa, zmierzająca ku jego stabilizacji, tj. utrzymania go na stałym, dobrym poziomie. W taki sposób do roku 2010 uchwalonych zostało pięć ordynacji wyborczych i dwie referendalne odpowiadające rodzajowi wyborów i referendów. Były to ordynacje: prezydencka, parlamentarna, dwie samorządowe i europejska oraz referendalna powszechna i lokalna, różniące się między sobą nawet wtedy, gdy dotyczyły elementów wspólnych dla wszystkich ustaw. Wyraźny był tu wpływ okresu tworzenia prawa na jego spójność i kompletność, np. najmniej zaawansowana w postępie regulacyjnym była najstarsza ordynacja o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Powstawaniu postulowanego od dawna kodeksu wyborczego, obejmującego wszystkie rodzaje ordynacji wyborczych, ujednolicającego wspólne zasady ogólne, towarzyszyło oczekiwanie na stabilizację i wyższą jakość polskiego prawa wyborczego. Niestety, nadzieje te okazały się płonne. Wprawdzie Kodeks wyborczy i Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks Wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 roku /Dz. N. Nr 21, poz. 112 i 113/ przewidywały wejście ich w życie po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia, dając szansę na gruntowne zapoznanie się z nową regulacją, to jeszcze w okresie vacatio legis nastąpiła pięciokrotna nowelizacja prawa. Nowelizacja z kwietnia 2011 roku naprawiała dość podstawowe błędy: powtarzanie tych samych norm w części ogólnej i szczególnej; zróżnicowanie pojęć na określenie tej samej instytucji; braki w ustanawianiu prawa do zażalenia w niektórych przypadkach, błędy w odsyłaniu do innych norm, nieprecyzyjna regulacja dotycząca kratki wyborczej, niektórych warunków ważności głosu i pewnych ujęć legislacyjnych. Przyczyną tego stanu rzeczy, jak można sądzić, był pośpiech w tworzeniu prawa (obawa o niedochowanie wymaganego okresu vacatio legis, chociaż niezupełnie się to mimo wysiłków udało) oraz mechaniczne przenoszenie całych fragmentów różnych uchylanych ordynacji do nowej ustawy. Pojawiło się również zjawisko uboczne; po uchyleniu zasad odpłatnego rozpowszechniania audycji wyborczych (art. 119), gdy zostało to zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, zabrakło w ogóle regulacji zasad i form prowadzenia kampanii wyborczej w radiu i telewizji publicznej, w tym definicji „ogłoszenia wyborczego”. Zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego jeszcze w okresie dostosowawczym niektóre regulacje kodeksu, spotkały się z wyrokiem stwierdzającym niezgodność z Konstytucją (wyrok z dnia 20 lipca 2011, sygn. akt K 9/11, Dz. U. Nr 149, poz. 889), w istotnych kwestiach dotyczących konstytucyjności dwudniowego głosowania oraz sposobu i form kampanii wyborczej. Trybunał Konstytucyjny negatywnie ocenił tryb pracy ustawodawczej w szczególności nieuzasadniony pośpiech w uchwalaniu kodeksu regulującego jednego z podstawowych praw i wolności. Wypada się także zgodzić z oceną zawartą w jednym ze zdań odrębnych sędziego, że kodeks wyborczy, mimo swej nazwy, nie spełnia oczekiwanego kryterium stabilizacji i kompleksowej regulacji ważnej dziedziny życia społecznego, lecz stanowi niezbyt udane zsumowanie dotychczasowych przepisów, rodzących poważne wątpliwości interpretacyjne.

Nie ulega wątpliwości, że naprawa kodeksu wyborczego jest konieczna i będzie wymagała głębszej niż dotychczas refleksji, zastanowienia i konsultacji. Najbardziej dogodny czas powstanie bezpośrednio po wydaniu postanowienia Sądu Najwyższego w przedmiocie ważności wyborów oraz po sporządzeniu przez Państwowa Komisję Wyborczą uwag i propozycji zmian. Sygnalizacja skierowana do Marszałka Sejmu uwzględni nie tylko ocenę kodeksu wyborczego dokonaną przez centralny organ wyborczy, ale także uwagi poczynione przez wszystkich komisarzy wyborczych w kraju. Z pewnością powstaną prace poświęcone szczegółowym regulacjom niektórych instytucji prawa wyborczego, publikowane m. in. na elektronicznych stronach trybunalskich. Wypada wyrazić nadzieję, że ustawodawca, powierzy synchronizację dotychczasowych i nowo wprowadzanych przepisów wąskiej grupie specjalistów, skonsultuje gotowy projekt z PKW oraz dopiero wtedy wniesie go pod obrady Sejmu, nie poczynając istotnych zmian, które zniweczą całą pracę przygotowawczą. 

Ferdynand Rymarz