Przewodniczący KRRiTV Jan Dworak w Senacie. Foto: M. Józefaciuk, Kanc. Senatu RP

Polska w latach 90-tych XX w. budowała swoje instytucje niepodległego demokratycznego państwa w kontekście fermentu instytucjonalnego w krajach zachodniej Europy, związanego z procesami liberalizacji ściśle regulowanych dotąd rynków i wzrastającej globalizacji[1]. Jednym z przejawów tego fermentu było przekazywanie władzy publicznej instytucjom niepodlegającym logice rządów większości (non-majoritarian institutions). Za sprawą ustawodawstwa Unii Europejskiej niektóre z tych instytucji stały się częścią obowiązkowego wyposażenia instytucjonalnego krajów przystępujących do UE (niezależny bank centralny, urzędy regulacyjne rynków energii, telekomunikacji itp.). Inne stały się po prostu modne, a oprócz szczególnie wówczas atrakcyjnego europejskiego sznytu zdawały się przynosić rozwiązania wielu krajowych problemów, jak to było w przypadku francuskiej Najwyższej Rady Audiowizualnej i jej polskiej kopii – Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Specyfika instytucji niepodlegających logice rządów większości polega na tym, że mają ustawowo powierzone kompetencje władzy publicznej, ale zarazem nie pochodzą z wyborów i nie są bezpośrednio zarządzane przez wybieralnych polityków. Innymi słowy, politycy delegują do nich część swojej władzy i pozwalają na jej wykonywanie poza ich bezpośrednim nadzorem[2].

Zakres tej delegacji i stopień kontroli polityków mogą być różne, ale w skrajnym przypadku można mówić o pojawieniu się na scenie politycznej autonomicznych, czy „neutralnych”, w sensie zdepolityzowanych instytucji publicznych[3]. Przykładowo, francuska Rada Stanu, a zatem organ tworzący autorytatywną doktrynę administracyjną, autonomiczność niezależnych władz administracyjnych (autorités administratives indépendantes) zakreśla bardzo szeroko, stwierdzając, że: „działają w imieniu Państwa nie będąc podporządkowanymi Rządowi i jako takie dla właściwego wypełniania swoich zadań korzystają z gwarancji działania w pełni autonomicznego tak, iż ich działalność nie może podlegać innym wpływom jak tylko usankcjonowanym przez sądy”[4]. Giandomenico Majone trafnie zauważa, że w takiej sytuacji trudno mówić o delegacji władzy w sensie ścisłym. Delegacja zakłada bowiem zachowanie przez pryncypała (delegującego) wpływu na działalność agenta, możliwość jego kontroli i ewentualnie odebrania przekazanych kompetencji[5]. Gdy następuje całkowite i trwałe przekazanie kompetencji, instytucja niepodlegająca logice rządów większości staje się raczej powiernikiem, który ma działać w interesie publicznym, czy w interesie państwa, ale całkowicie na własną odpowiedzialność.

Chociaż więc w praktyce poza bankami centralnymi i sądami konstytucyjnymi takie przekazanie „praw własności” (Majone) do kompetencji w jakiejś sferze polityki (policy) występuje rzadko i rządy, choć w różnym stopniu, wciąż kontrolują instytucje niepodlegające logice większości, to możliwość osłabienia potencjału państwa jest bardzo wyraźna. Już samo pojawienie się nowego ośrodka władzy hierarchicznie niepodporządkowanego centrum rządu musi komplikować koordynowanie podejmowania decyzji publicznych. W dodatku proces koordynacji w przypadku podmiotów hierarchicznie niepodporządkowanych musi przyjmować formę sieci, czyli „zbiorów organizacji skupiających się wokół istotnych funkcji lub części rządu”[6], łączących podmioty i interesy publiczne i prywatne, ekspertów etc., bez wyraźnych granic, z przewagą odformalizowanych, negocjacyjnych sposobów podejmowania decyzji[7].